II SA/Ol 542/09

Dnia 30 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 roku sprawy ze skargi Gminy Miejskiej – Burmistrza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę. Uchwałą z dnia "[...]", Nr "[...]", Rada Miejska w "[...]", działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: ustawa o s.g.) oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwaliła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy "[...]" przyjętego Uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o s.g., stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy "[...]". Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, iż w dniu 15 listopada 2008r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Ustawa ta wprowadziła zmiany dotyczące m.in. procedury uchwalania studium, określonej w art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakładając na organy uczestniczące w procedurze planistycznej obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu studium, w ramach której sporządzana jest prognoza oddziaływania na środowisko. Obligatoryjne sytuacje, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zostały określone w art. 46 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie do powyższego przepisu, przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają m.in. projekty koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, planów zagospodarowania przestrzennego oraz strategii rozwoju regionalnego. Ustawodawca nie zawarł jednocześnie w tej ustawie przepisów przejściowych dotyczących procedur uchwalania studiów będących w toku. Oznacza to, że organy stanowiące gmin są zobligowane do stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, co w konsekwencji powoduje, że we wszystkich przypadkach rozpoczętej, a niezakończonej przed dniem wejścia w życie ustawy procedury sporządzenia studium, lub jego zmiany, konieczne jest przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w tym m.in. opracowanie prognozy, która zgodnie z dotychczas obowiązującą procedurą wskazaną w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie była wykonywana na potrzeby studium. Wskazał, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego ustalił, iż w załączonej dokumentacji planistycznej brak jest prognozy oddziaływania na środowisko, co istotnie narusza art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 46 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podniósł, iż naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują - zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła reprezentowana przez Burmistrza - Gmina, wnosząc o jego uchylenie. Odnosząc się do treści zaskarżonego aktu nadzoru wskazała, iż z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że stwierdza się nieważność uchwały gdy nastąpiło naruszenie trybu sporządzania projektu studium lub planu i gdy naruszenie trybu sporządzania studium jest istotne. Stwierdziła, iż w jej ocenie nie dopuściła się naruszenia trybu sporządzania studium, tj. nie naruszyła art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a powyższe potwierdza stan faktyczny sprawy odzwierciedlający procedurę zmiany. Z dokumentów planistycznych wynika bowiem, że na podstawie uchwały Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" Burmistrz przystąpił do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy "[...]", tj. do wykonania czynności określonych w art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a projekt zmiany studium wyłożył do publicznego wglądu w okresie od dnia "[...]" do dnia "[...]". Z kolei ustawa zobowiązująca do wyłożenia wraz z projektem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania prognozy oddziaływania na środowisko obowiązuje dopiero od dnia 15 listopada 2008r. Dlatego też przystępując do realizacji art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w dniu wyłożenia projektu studium, Burmistrz postąpił zgodnie z obowiązującymi w dniu "[...]" przepisami prawnymi. Na dzień "[...]" Burmistrz - zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - był zobowiązany do wyłożenia tylko projektu zmiany studium. Podniosła, iż w świetle ustalonych faktów organ nadzoru nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały ze względu na istotne naruszenie procedury uchwalania zmiany studium. Niewątpliwe podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały z powodu istotnego naruszenia procedury uchwalania studium przez Radę Miejską nie może być brak przepisów międzyczasowych, a zasadą jest, że prawo nie działa wstecz. Ponadto w przepisach przejściowych ustawy z dnia 3 października 2008r. nie wskazano, że do już toczących się procedur stosuje się przepisy nowej ustawy. Skoro zatem ustawodawca nie wskazał wprost, że do toczących się postępowań na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się przepisy nowej ustawy z dnia 3 października 2008r., to należy uznać, że zastosowanie miały przepisy obowiązujące w chwili podjęcia czynności, tj. w dniu wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu, czyli bez prognozy oddziaływania na środowisko. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie również w tym, że ustawodawca nie przewidział odroczenia w czasie wejścia w życie zmian do ustawy w celu zakończenia podjętych procedur. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Zgodnie z art. 85 i 86 ustawy o.s.g. wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem - art. 91 ust.1 ustawy o.s.g. Z kolei rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. 1 ustawy o.s.g. i art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a). W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Istotą niniejszej sprawy jest kwestia stwierdzenia, czy uchwalenie przez radę gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy, w przypadku zmiany - w trakcie trwania postępowania - przepisów regulujących procedurę jej uchwalenia, stanowiło naruszenie przepisów prawa uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały zmieniającej studium. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, już w trakcie trwania procedury zmierzającej do zmiany brzmienia treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Barczewo ustawodawca w art. 147 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, zdecydował o zmianie treści art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nałożenie w pkt. 10 powyższego artykułu obowiązku wyłożenia przez Wójta, Burmistrza albo Prezydenta projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia i wyłożenia tego projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni oraz zorganizowania w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami. Jednocześnie w art. 11 pkt 8 lit "j" powyższej ustawy organ wykonawczy gminy został zobowiązany do uzyskania opinii dotyczących rozwiązań przyjętych w projekcie studium od regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Ustawa z dnia 3 października 2008r. weszła w życie z dniem 15 listopada 2008r. i nie zawierała przepisów przejściowych dotyczących regulacji, jakie należało zastosować w przypadku postępowań wszczętych na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 15 listopada 2008r., a nie zakończonych do dnia wejścia w życie powyższej ustawy. Zgodnie ze sformułowaną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nadrzędną zasadą postępowania administracyjnego - zasadą legalności - organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Tym samym od momentu wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwe organy administracji winne były stosować przepisy dotyczące uchwalania studium w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 listopada 2008r. Przyjęcie możliwości prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy uchylone prowadziłoby w istocie do prowadzenia postępowania bez podstawy prawnej, a więc byłoby obarczone wadą powodującą nieważność postępowania. Wskazać ponadto należy, iż jedną z podstawowych zasad prawa ochrony środowiska, wynikającą z art. 6 i 8 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150), jest odpowiednio zasada zrównoważonego rozwoju oraz planowości działań w zakresie ochrony środowiska. Realizacji jej celów służy między innymi konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zarówno indywidualnego przedsięwzięcia, jak i projektów dokumentów. W tej drugiej sytuacji obowiązek wynika pośrednio z postanowień dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. Urz. WE L 197 z 21.07.2001, str. 30), która nałożyła w art. 3 na państwa członkowskie dokonanie oceny wpływu na środowisko planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko, a które, zgodnie z art. 3 ust. 2 lit "a" są przygotowywane dla planów zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wymóg implementowany do polskiego porządku prawnego znalazł swoje odzwierciedlenie w art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko i stanowi, że projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wymaga przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Uchybienie, przez polskiego ustawodawcę, terminu implementacji Dyrektywy, spowodował, że w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, dalsze prowadzenie postępowań z naruszeniem zarówno przepisów powyższej ustawy, jak i przepisów Dyrektywy 2001/42/WE, stanowiłoby naruszenie zasad prowspólnotowej wykładni prawa oraz byłoby contra legem. Nadrzędnym bowiem celem postępowania prowadzonego przez organy administracyjnej winno być dążenie do osiągnięcia rezultatu określonego przepisami wspólnotowymi. W obliczu uchybienia przez ustawodawcę terminu implementacji Dyrektywy 2001/42/WE, brak przepisów przejściowych w istocie umożliwiał uzyskania stanu zgodności ustawy polskiej z wymaganiami prawa wspólnotowego. W niniejszej sprawie nie ulega najmniejszej wątpliwości, że uchwała z dnia "[...]", Nr "[...]", Rady Miejskiej w "[...]" w sprawie uchwalenie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy "[...]" została wydana bez przedłożenia projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu jak również bez zasięgnięcia opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, pomimo, iż od dnia 15 listopada 2008r. obowiązek spełnienia powyższych wymagań spoczywał na właściwych organach administracji publicznej. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody było rozstrzygnięciem prawidłowym, wydanym w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. ----------------------- 4