II SA/Kr 325/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. K., T. L., E. L. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz T. L. i E. L. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26 października 2006 r. (......) wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 93 ust. 1 i 3, art. 95 pkt 4, art. 96 ust 1, art. 97 ust. 1, 1a i 1b, ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004r. Nr 268, poz. 2663) Prezydent Miasta K. odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [....] składającej się z działki Nr [....] o pow. 3.6532 ha położonej w K. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. wystąpił z urzędu o zatwierdzenie podziału w/w nieruchomości w związku z prowadzonym postępowaniem o zwrot części nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela. W trakcie postępowania ustalono, że nieruchomość, której dotyczy podział, stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Instytutu [....] w całości, oraz że proponowany podział przebiega przez budynek oznaczony nr [....] przy ul. [....] w K. Z inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej budynku wynika, iż spełnia on warunki formalne i techniczne obiektu budowlanego. Jednak zaznaczona na rzutach poziomych linia podziału przecina budynek w nieregularne kształty, "nie trzymając się" ani ścian oddzieleń przeciwpożarowych, ani ścian, które ewentualnie mogłyby dzielić ten budynek na odrębnie wykorzystywane części. W wyniku tak przeprowadzonego podziału nie zostałyby spełnione warunki przewidziane w § 4 rozporządzenia, dlatego też organ I instancji odmówił zatwierdzenia podziału. W odwołaniu od tej decyzji byli właściciele wywłaszczonych parcel, z których utworzona została działka [....] a to A.K. , A.W. , B.C. , H.Ł. , S.Ł. i innych... podnieśli, że wywłaszczone od ich poprzedników nieruchomości bez ich wiedzy i uczestnictwa zostały połączone i weszły w skład działki nr [....] . Nieruchomość zabudowana jest budynkami tymczasowymi - tymi samymi które istniały w dacie wywłaszczenia. Ówczesny dzierżawca zobowiązał się usunąć te budynki doprowadzając teren do stanu pierwotnego, jednak z tego obowiązku się nie wywiązał. W tej sytuacji, ponieważ w przedmiotowej sprawie wywłaszczeniem objęto parcele katastralne, których przebieg granic jest odmienny od przebiegu granic obecnej działki, w związku ze spełnieniem przesłanek określonych art. 137 u.g.n. ścisłe odtworzenie granic wywłaszczonych parcel katastralnych, niezależnie od położenia znajdującego się na nich budynku jest konieczne do dokonania zwrotu nieruchomości. Wnoszący odwołanie wskazali, że "powołanie się przez organ administracji na akt prawny w randze rozporządzenia prowadzi do zablokowania stosowania aktu o randze ustawy". W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 22 stycznia 2007r. (.....) na podstawie art. 93 ust. 1, art. 95 pkt 4, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 4, art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał co następuje: Sprawa podziału przedmiotowej nieruchomości była przedmiotem kilkakrotnego rozpoznawania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ I instancji wykonał wskazania Kolegium zawarte w poprzednich decyzjach, w szczególności prawidłowo ustalił, że obiekt znajdujący się na działce nr [....] jest budynkiem, a granice proponowanego podziału działki nie przebiegają po jego ścianach. Projekt podziału działki ewidencyjnej nr [....] dokonany został w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości wynikających z art. 136 ust. 3 ugn. i zgodnie z art. 95 pkt 4 tej ustawy mógł nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Podział nieruchomości ma na celu zwrot wydzielonych działek na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców. Jednak podział nieruchomości zabudowanej budynkiem może zostać dokonany jedynie, gdy w wyniku podziału powstanie nieruchomość, na której usytuowany będzie budynek spełniający kryteria wynikające z przepisów prawa, w tym przypadku z w/w rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu: A.K. , A.W. , B.C. , i inni ......wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podkreślili, że organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do podnoszonego zarzutu niezgodności z konstytucyjną ochroną własności przepisów rozporządzenia dotyczących podziału nieruchomości zabudowanej. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r. (sygn. IISA/Kr 284/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę uznając, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu podziałowym i nie mogą wnieść skutecznie skargi. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli A.K. i S.Ł.. W toku postępowania S.Ł. zmarł, a jego następczyniami prawnymi są E.Ł. i B.K. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną wskazując, że w przedmiotowej sprawie podział nie następował na wniosek osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości, ale z urzędu w szczególnej sytuacji. Postępowanie podziałowe nie było samoistne, ale toczyło się jako pochodna postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i na użytek tego właśnie postępowania. Ponieważ nieruchomość o zwrot której wystąpili wnoszący skargę do Wojewódzkiego Sądu weszła w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] , co do której toczyło się postępowanie podziałowe, wynik tego ostatniego niewątpliwie dotyczy interesu prawnego skarżących. Odmowa przez Sąd tym osobom przymiotu strony naruszyła art. 28 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, aby w ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę co do meritum, jako wniesioną przez uprawnione podmioty. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W pierwszej kolejności wskazać należy, że kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Jest oczywiste, że ocena ta dokonywana jest w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie zaskarżonej decyzji. Tak więc przedmiotem sądowej analizy zmierzającej do oceny zasadności podstawowego zarzutu skargi dotyczącego niekonstytucyjności przepisów regulujących podział nieruchomości zabudowanej, był w niniejszej sprawie stan prawny istniejący w dniu 22 stycznia 2007 r. Wtedy, zgodnie z przepisami art. 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, konieczny do realizacji roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (lub jej części) podział nieruchomości zatwierdzany był w odrębnym postępowaniu, w którym właściwy organ zobowiązany był stosować wszystkie regulacje dotyczące podziału nieruchomości w ogóle. Przepisy ustawy, dla podziału nieruchomości zmierzającego do realizacji roszczenia o zwrot przewidywały tylko jedno odstępstwo od ogólnych zasad: stosownie do przepisu art. 95 pkt 4 ustawy podział taki mógł nastąpić niezależnie od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa nie zawierała natomiast żadnych regulacji dotyczących podziału nieruchomości zabudowanych, w tym takich, które mają podlegać zwrotowi na podstawie art. 136. ustawy. Takie regulacje znalazły się w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 100 ustawy wg. której Rada Ministrów miała określić "sposób i tryb dokonywania podziałów nieruchomości z uwzględnieniem sposobu postępowania przy sporządzaniu dokumentów wymaganych w tym postępowaniu oraz rodzaje i treść tych dokumentów". Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwe jest, że na działce nr [....], która powstała (m.in.) z wywłaszczonych trzech różnych nieruchomości, znajduje się budynek , oraz że proponowany podział tej działki przecina ten budynek poprzecznie, bez zachowania reguły określonej cytowanym wyżej przepisem rozporządzenia. Fakty te zostały ustalone przez organ prawidłowo i są należycie w sprawie udokumentowane. W sprawie nie zostało natomiast ustalone, kiedy budynek został wzniesiony, ale ta okoliczność – wbrew ocenie skarżących - nie ma w sprawie zatwierdzenia podziału istotnego znaczenia. Istotne w sprawie jest to, że proponowany podział nieruchomości miał być dokonany na użytek postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. W takim postępowaniu zaś badane są przede wszystkim ustawowo określone przesłanki zwrotu. Jeśli przesłanki te spełnione są co do części nieruchomości, zwrotowi podlega ta właśnie część, po uprzednim jej wydzieleniu w trybie przepisów o podziale nieruchomości. Założyć więc należy, że przedłożona propozycja podziału odpowiadała ustaleniom organu (prowadzącego postępowanie o zwrot) co do jakich części działki nr [....] spełnione zostały przesłanki uzasadniające zwrot. Skoro zaproponowany podział stanowić miał w istocie "odtworzenie" granic całych wywłaszczonych trzech parcel, należy domniemywać, że znajdujący się na wszystkich tych dawnych parcelach budynek nie został uznany za realizację celu wywłaszczenia. W przeciwnym bowiem razie proponowany podział mógłby dotyczyć tylko ewentualnie tych części wywłaszczonych parcel ( o ile w ogóle takie by istniały), które na cel wywłaszczenia (budowy) nie zostały wykorzystane, a więc pozostały wolne od zabudowy odpowiadającej celowi wywłaszczenia. W takim też wypadku nie mogło by być mowy o innym, niż zgodnym z § 4 rozporządzenia, podziale zabudowanej nieruchomości. Innymi słowy, gdyby przyjąć, że na działce [....] (lub co najmniej na jej części) zrealizowany został cel wywłaszczenia, to proponowany w sprawie niniejszej sposób podziału mającego umożliwiać zwrot wywłaszczonych nieruchomości (części), pozbawiony byłby jakiegokolwiek prawnego i racjonalnego uzasadnienia. Rzecz w tym, że to nie z takiej przyczyny odmówiono zatwierdzenia podziału nieruchomości, lecz dlatego że proponowany podział nie odpowiada w/w przepisowi rozporządzenia. W istocie więc odmowa zatwierdzenia podziału nieruchomości oparta została na przepisie, który nie ma żadnego związku z przesłankami zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jest zaś oczywiste, że odmowa zatwierdzenia podziału determinuje treść decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości. Chociażby więc na wywłaszczonych trzech różnych, należących do różnych osób, nieruchomościach, nie zrealizowano celu wywłaszczenia, zwrot tych nieruchomości nie będzie możliwy tylko z tego powodu, że na tych nieruchomościach, połączonych obecnie w jedną geodezyjną całość, znajduje się budynek, usytuowany w sposób uniemożliwiający dokonanie podziału zgodnego z § 4 rozporządzenia. W rzeczywistości zatem przepis aktu wykonawczego, który wedle delegacji miał określać jedynie techniczną kwestię sposobu podziału nieruchomości, w zakresie, w jakim miałby zastosowanie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, prowadziłby do ograniczenia uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tego rodzaju zaś ograniczenia, jako dotyczące prawa własności, zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP mogą być regulowane tylko w drodze ustawy. Sąd podziela co do zasady pogląd skarżących co do tego, że § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, w zakresie, w jakim dotyczy (dokonywanego w celu realizacji roszczeń o zwrot) podziału nieruchomości powstałej z kilku nieruchomości wywłaszczonych, zabudowanej w całości budynkiem nie stanowiącym realizacji celu wywłaszczenia, jest niezgodny z art. 64 ust 3 Konstytucji RP. Zgodnie z przepisem art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Sądy zatem, w tym i administracyjne, są uprawnione do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. Stwierdziwszy taką niezgodność obowiązane są do odmowy zastosowania w sprawie takiego aktu wykonawczego. Pogląd taki podzielany jest powszechnie w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 2.02.2007 r. I OSK 414/06 – umieszczony w bazie LEX 344121). Decyzja, której materialną podstawę prawną stanowi zakwestionowany przez Sąd przepis aktu podustawowego, jest decyzją naruszającą prawo materialne i jako taka podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). Odnosząc się do wywodu skargi warto tu zaznaczyć, że organy administracji nie dysponują takim, jak Sąd, uprawnieniem. Zgodnie z art. 6 kpa organy działają na podstawie przepisów prawa, mają więc obowiązek stosować także przepisy rangi podustawowej. Kierowanie więc pod adresem organu zarzutu braku oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia nie jest trafne. To tylko Sąd może niejako "zwolnić" organ od obowiązku zastosowania w sprawie zakwestionowanego przepisu. Ponownie rozpoznając sprawę niniejszą organ będzie zatem zwolniony od zastosowania § 4 w/w rozporządzenia, o ile oczywiście jego ustalenia będą zbieżne z poczynionymi powyżej założeniami co do stanu faktycznego sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie jednak organ będzie musiał uwzględnić nowy stan prawny. W dniu 22 października 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Stosownie do nowych regulacji w przypadku zwrotu części nieruchomości nie wydaje się odrębnej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości : podział ten zatwierdzany jest decyzją o zwrocie (art. 96 ust. 1b). Co istotniejsze omawianą nowelizacją wprowadzono do ustawy regulację odpowiadającą w zupełności treści § 4 rozporządzenia (art. 93 ust. 3b). W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że dokonanej przez Sąd negatywnej oceny § 4 rozporządzenia organ nie może odnosić do przepisu rangi ustawowej. Przepis ustawy nie mógł być przedmiotem oceny Sądu pod względem jego konstytucyjności po pierwsze dlatego, że w sprawie rozstrzygniętej decyzją z dnia 22 stycznia 2007 r. nie miał on zastosowania, a po wtóre Sąd nie jest uprawniony do samodzielnej oceny konstytucyjności przepisu rangi ustawowej. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając fakt, że spośród skarżących wspólność praw związanych z przedmiotem zaskarżenia dotyczy tylko T.L. , E.L. i B.K. , a wpis został uiszczony przez A.K.