I SA/Wr 321/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Błystak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia WSA Marta Semiczek, Protokolant Ewelina Bedyńska, po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 i art. 34 § 5 oraz art. 59 § 1 pkt 2, § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r./ nr 229, poz. 1954 ze zm.) uchylił postanowienie Dyrektora ZUS Oddział we W. z dnia [...] r., znak [...] w całości, uznając zarzut nieistnienia obowiązku za uzasadniony oraz umorzył postępowanie w sprawie. W związku z zaległymi składkami na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 1999 r. do sierpnia 2006 r. S. P. wierzyciel ZUS wystawił i przesłał zobowiązanej pisemne upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które ona odebrała w dniu [...] r. i złożyła w dniu [...] r. i [...] r. druk dotyczący wyrejestrowania płatnika składek i wyrejestrowania z ubezpieczeń z dniem [...] r. Wobec nieuregulowania kosztów upomnień wierzyciel wystawił na te należności tytuły wykonawcze nr od [...] do [...] i skierował je do egzekucji. Zawiadomieniami z dnia [...] r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego zobowiązanej, które zostało jej doręczone w dniu [...] r. wraz z odpisami tytułów wykonawczych. Pismem z dnia [...] r. (data wpływu) strona wniosła o wstrzymanie i umorzenie prowadzonego postępowania, które to pismo organ zakwalifikował jako zarzut nieistnienia obowiązku, o którym mowa w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym i zawiesił postępowanie egzekucyjne we związku z koniecznością uzyskania stanowiska wierzyciela w przedmiocie zasadności żądania zobowiązanej. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor ZUS uznał podniesiony zarzut za nieuzasadniony, wskazując, że podstawę objęcia strony ubezpieczeniem zdrowotnym stanowiło podjęcie przez nią działalności gospodarczej. Niezawiadomienie ZUS o zaprzestaniu prowadzenia działalności stanowiło podstawę naliczania składek za każdy kolejny miesiąc kalendarzowy, do dnia wymaganego zgłoszenia. Postępowanie strony doprowadziło organ ZUS działań mających na celu wyegzekwowanie należności, czego konsekwencją było wystosowanie do strony upomnień obejmujących ustalone należności z tytułu składek. W konsekwencji stwierdził organ egzekucyjny, iż niedopełnienie powiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności spowodowało powstanie kosztów upomnień, a więc obowiązek ich uregulowania przez stronę. Pismem z dnia [...] r., potraktowanym przez organ jako zażalenie na powyższe postanowienie, strona wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej uchylając postanowienie organu I instancji i umarzając postępowanie w sprawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie organ I instancji oparł na przepisach art. 33 pkt 1 w zw. z art. 34 § 1 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Wynikiem podjętych czynności było uznanie nieziszczenia się przesłanki skutkującej możliwością uznania zasadności podniesionego przez stronę zarzutu. Organ I instancji przyjął, że niedopełnienie przez stronę obowiązku informacyjnego z art. 36 ust. 11 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) skutkować będzie każdorazowo uznaniem istnienia podstawy prawnej dla naliczania składek ubezpieczeniowych, do czasu powiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, której to podstawy organ poszukuje w przepisie art. 13 pkt 4 ustawy. Uznał organ II instancji, iż stanowisko to jest prawidłowe, niemniej dokonana wykładnia zastosowanych przepisów jest nieprawidłowa. Stwierdził organ, że przepis art. 13 ustawy o systemie ubezpieczeń jest przepisem materialnym regulującym zasady podlegania ubezpieczeniom, natomiast art. 36 ustawy stanowi regułę postępowania – normę określającą tryb działania. Błąd organu przejawiał się w uznaniu prymatu obowiązku wynikającego z treści art. 36 ust. 11 ustawy o systemie ubezpieczeń przy pominięciu przepisu regulującego zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym, bowiem obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym związany jest z faktem wystąpienia jednej z okoliczności przewidzianych w art. 13 ustawy, a nie, jak przyjął organ I instancji, z czynnością w postaci powiadomienia organu o zaistnieniu takiej przesłanki. Z poniechaniem przez ubezpieczonego obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 36 ust. 11 ustawy ustawodawca nie wiąże powstania węzła ubezpieczeniowego, łączącego się również z obowiązkami po stronie ZUS. Obowiązek ponoszenia kosztów związanych z podjęciem działań zmierzających do wyegzekwowania należności jest nierozerwalnie związany z istnieniem tejże należności, bowiem nie sposób przyjąć możliwości powstania kosztów związanych z dochodzeniem nieistniejącej zaległości. Wierzyciel dysponował zarówno zaświadczeniem o wpisie zobowiązanej do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] r. jak i decyzją Urzędu Gminy z dnia [...] r. o jej wykreśleniu z tej ewidencji. Na poparcie swojego stanowiska przywołał organ II instancji wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. FSK 2659/04. Reasumując stwierdził organ, iż brak podstaw do obciążenia strony kosztami upomnienia, albowiem nie istniała należność podlegająca zaspokojeniu w postępowaniu egzekucyjnym, co prowadzi do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania egzekucyjnego. W skardze od powyższego postanowienia strona skarżąca Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podniosła strona skarżąca, że na podstawie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym wystawiono i doręczono S. P. upomnienie wzywające do wykonania obowiązku, co wiązało się z kosztami obciążającymi zobowiązanego, pobieranymi na rzecz wierzyciela i podlegającymi ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych. Po poniesieniu kosztów przez wierzyciela związanych z wystawieniem i doręczeniem upomnienia S. P. złożyła druki o wyrejestrowaniu płatnika składek ZUS ZWUA z dniem [...] r. potwierdzone doręczeniem decyzji z dnia [...] r. o wykreśleniu jej z ewidencji działalności gospodarczej. Niepowiadomienie w terminie o zaprzestaniu działalności wpłynęło na podjęcie kroków mających na celu uregulowanie zaległości, co spowodowało powstanie kosztów upomnienia. Zdaniem skarżącej organ II instancji dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Scharakteryzowała skarżąca przepisy przedmiotowej ustawy w odniesieniu do powstania obowiązków w zakresie ubezpieczenia społecznego, wskazując szczególnie na przepis art. 36 ust. 11 ustawy i stwierdzając, że zgodnie z tym przepisem w terminie 7 dni od daty wyrejestrowania z ubezpieczeń płatnik składek zobowiązany jest zgłosić o tym do ZUS. Brak takiego zgłoszenia skutkuje naliczeniem składek wg ostatnio złożonej deklaracji, bowiem istnieje domniemanie kontynuowania przez płatnika działalności gospodarczej, co jest aktualne również po zmianie ustawy z dnia 1 stycznia 2003 r. Działając w oparciu o przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń istniało po stronie ZUS pełne prawo do uznania, że po stronie S. P. istniał obowiązek uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, co doprowadziło do skierowania do niej upomnienia, w wyniku którego wystąpiły określone koszty. Podkreśliła skarżąca, że nie otrzymała kopii pisma Urzędu Gminy z dnia [...] r. informującego, że S. P. zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej. S. P. złożyła obowiązujące w tym zakresie dokumenty dopiero [...] r. oraz [...] r. Powyższe nakazuje uznać wniesiony przez stronę zarzut za nieuzasadniony, a powstałe koszty upomnień winny być wyegzekwowane. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że zgodnie z dominującym poglądem popartym w szczególności uchwałą NSA z dnia 25.06.2007 r. sygn. IFPS 4/06 nie występuje potrzeba wydawania przez wierzyciela osobnego postanowienia w sprawie stanowiska wierzycielskiego, gdy zachodzi tożsamość organu egzekucyjnego z wierzycielem. Mimo, iż podjęta uchwała dotyczy organów podatkowych, przyjmuje się, że zasada wypływająca z powołanej uchwały znajduje pełne zastosowanie również w przypadkach dotyczących postępowań prowadzonych przez dyrektora oddziału ZUS. W związku z tym nasuwają się wątpliwości co do przysługującej ZUS czynnej legitymacji procesowej. Skoro ZUS jako samodzielna jednostka "ceduje" służące mu uprawnienia wierzycielskie na dyrektora oddziału, który występuje w dwojakiej roli – wierzyciela i organu egzekucyjnego jednocześnie, to konsekwencją takiego działania będzie pozbawienie przymiotu wierzyciela w ramach prowadzonego postępowania. Przy ocenie konstrukcji instytucji dyrektora oddziału ZUS – organu egzekucyjnego i samego ZUS – samodzielnej jednostki organizacyjnej nie ma pewności co do jednorodności organu i wierzyciela, to nieusprawiedliwione jest wyprowadzanie wniosku o istnieniu legitymacji procesowej po stronie ZUS w sprawie wówczas, gdy sam ZUS nie występował w charakterze wierzyciela w toku postępowania. W sytuacji nie podzielenia stanowiska organu o braku legitymacji czynnej po stronie ZUS, wniósł organ II instancji o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i jego argumentację. Dodał organ, że w aktach brak dowodu, aby S. P. złożyła deklarację czy miesięczny raport imienny o wysokości należnej składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zatem brak było podstaw do ustalenia wysokości składki od ubezpieczonej. Jak się zdaje zasadnym będzie przyjęcie, że w przypadku braku możliwości ustalenia wysokości należnej składki ZUS, zgodnie z dyspozycją art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń winien w drodze decyzji ustalić zobowiązanej wysokość składki. można zatem mieć wątpliwości jeżeli nie co do faktu istnienia wierzytelności to co do jej wysokości. Zaniechanie przeprowadzenia takiego postępowania doprowadziło do pozbawienia strony możliwości wykazania nieistnienia podstaw prawnych obowiązku w zakresie uiszczania składek na ubezpieczenie zdrowotne, co jednak nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga ZUS nie zasługuje na uwzględnienie. Rozważania w niniejszej sprawie należy poprzedzić uwagami dotyczącymi legitymacji skargowej strony skarżącej. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm, dalej jako p.p.s.a) skargę może złożyć każdy, kto ma w tym interes prawny. Z uwagi na treść art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przez interes prawny należy rozumieć prawo do żądania skontrolowania przez sąd administracyjny konkretnego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Nie budzi także wątpliwości, że prawo to przysługuje jedynie względem aktów, dotykających bezpośrednio sfery uprawnień i obowiązków skarżącego. Przyjmuje się, że tak określonego interesu prawnego nie mają organy administracji publicznej, które brały udział w wydawaniu skarżonego aktu. Przede wszystkim trudno mówić w ich przypadku o należącej do nich sferze praw i obowiązków, te bowiem przysługują bezpośrednio państwu, a w przypadku stosunków cywilnych Skarbowi Państwa. Ponadto podlegają one nadzorowi w strukturze organizacyjnej administracji publicznej, co wyklucza ich działanie jako w pełni niezależnych podmiotów. Powyższe uwagi, wbrew stanowisku Dyrektora Izby Skarbowej nie mają jednak zastosowania w niniejszej sprawie do ZUS. Przede wszystkim konieczne jest wskazanie, że ZUS w postępowaniu egzekucyjnym dysponuje własnym interesem prawnym. Zgodnie z art. 66 ust. 1 z dnia z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm., dalej jako u.s.u.s.) ZUS jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Prowadzi on w oparciu o art. 76-77 u.s.u.s. samodzielną politykę finansową. Na mocy art. 68 ust. 1 pkt 1 lit.c ustawy u.s.u.s. jest on umocowany do wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W zakresie zadań powierzonych mu na mocy powołanej ustawy (art. 66 ust.4 ), przysługują mu uprawnienia organów administracji publicznej, w tym na podstawie art. 83 ust. 1pkt 3 u.s.u.s., prawo wydawania decyzji administracyjnych dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Jest on zatem, na gruncie u.p.e.a. wierzycielem; zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 1a pkt 13 tej ustawy przysługuje mu prawo do domagania się od zobowiązanego wykonania nałożonych na niego obowiązków, wynikających z decyzji Zakładu. Z uwagi na uregulowania u.s.u.s. w art. 66-79a, należy stwierdzić, że Zakład stanowi jako cała jednostka organizacyjna organ administracyjny. Wobec czego w roli organów wydających decyzje w zakresie ubezpieczeń społecznych nie występują jego wewnętrzne organy ani jednostki terenowe. Nie może zatem być mowy o tym, że zachodzi tożsamość w postępowaniu egzekucyjnym pomiędzy ZUS a jego Dyrektorem. Ustawa ubezpieczeniowa nie zalicza bowiem w ogóle do organów Zakładu Dyrektora terenowej jednostki organizacyjnej. Kieruje on jedynie, w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 28, poz. 164), działalnością oddziału Zakładu. Inna jest natomiast sytuacja Dyrektora Oddziału ZUS na tle ustawy egzekucyjnej. Zgodnie bowiem z art. 19 § 4 u.p.e.a. jest on zaliczany do organów egzekucyjnych, co oznacza, że na gruncie ustawy egzekucyjnej nadawany jest mu status organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak zrównania ZUS i Dyrektora w tym postępowaniu. Dyrektor ZUS, jak wskazano wyżej, nigdy nie jest organem wydającym decyzje merytoryczne. Nawet jeżeli sporządza je i podpisuje, czyni to zawsze w imieniu ZUS. Natomiast w postępowaniu egzekucyjnym, podejmuje on czynności w imieniu własnym. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno poprzedzić doręczenie zobowiązanemu upomnienia, wzywającego go do wykonania obowiązku. W myśl § 2 tego przepisu koszty wydania upomnienia obciążają zobowiązanego i przysługują wierzycielowi. Koszty te stanowią przychód Zakładu w rozumieniu art. 76 ust. 1 pkt 2 u.s.u.s., jako należności z tytułu poniesionych kosztów poboru i dochodzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne od Narodowego Funduszu Zdrowia. Jak wskazano wcześniej, ZUS prowadzi samodzielną politykę finansową. Tym samym przyznanie lub odmowa przyznania mu kosztów wydania upomnień w postępowaniu egzekucyjnym, dotyka bezpośrednio jego sfery praw i obowiązków. Przechodząc do meritum sprawy, należy stwierdzić, że Dyrektor Izby Skarbowej nie dopuścił się naruszenia przepisów u.p.e.a. W oparciu o art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny, w tym organ drugiej instancji bada dopuszczalność egzekucji. Przesłanką niedopuszczalności jej wszczęcia bądź prowadzenia jest wystąpienie jednej z sytuacji wskazanych w art. 33 u.p.e.a. Zawarty w tym przepisie zarzut nieistnienia obowiązku stanowi odstępstwo do zasady, że organ egzekucyjny nie bada zasadności dochodzonego zobowiązania. W niniejszej sprawie należy przychylić się do stanowiska organu egzekucyjnego, że przepis art. 13 u.s.u.s. jest przepisem materialnym regulującym zasady podlegania ubezpieczeniom. Z kolei art. 36 ustawy reguluje jedynie procedurę zgłaszania przez ubezpieczonych faktu podlegania ubezpieczeniu społecznemu dla potrzeb ewidencyjnych ZUS. Natomiast w żadnej mierze nie przesądza to o istnieniu obowiązku opłacania ubezpieczenia. Powyższe uwagi w pełni odnoszą się do obowiązku przewidzianego w art. 36 ust. 11 u.s.u.s. Skoro bowiem tytuł ubezpieczenia społecznego wygasł, to tym bardziej dotychczas ubezpieczony nie ma obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenia społeczne. Jego świadczenia byłyby bowiem w tym zakresie nienależne i podlegałyby zwrotowi. Ustawodawca zresztą, nie przewidział z zaniechaniem obowiązku wyrejestrowania się z ewidencji ZUS, żadnych negatywnych skutków. Art. 13 u.s.u.s stanowi o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu w okresach w jakich ubezpieczeni byli pracownikami lub wykonywali inne czynności, z którymi art. 6 u.su.s. łączy powstanie obowiązku ubezpieczeniowego. Powołany przepis nie zawiera natomiast postanowień, zgodnie z którymi obowiązek ten wiązałyby z faktem rejestracji ubezpieczonego w ewidencji ZUS. Skoro nie istniało zobowiązanie z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, to tym bardziej ZUS nie mógł dochodzić kosztów związanych z podjęciem działań zmierzających do wyegzekwowania tych należności. Są one bowiem nierozerwalnie związane z istnieniem tych należności, a na mocy art. 15 § 2 u.p.e.a. są ściągane na zasadach przewidzianych dla kosztów egzekucyjnych. Zgodnie z art. 64c § 1 u.p.e.a. koszty te obciążają zobowiązanego. Jednakże w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak istnienia zobowiązania, wierzyciel nie może dochodzić od drugiej strony tych kosztów z uwagi na brak osoby zobowiązanej. Wynika to z całokształtu uregulowań art. 64 - 66 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a orzekł jak na wstępie.