IV SA/Po 297/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi S.P. - "B. M." w Warszawie na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz S.P. – "B.M." w Warszawie kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ P.Miładowski /-/ E.Makosz-Frymus Prezydent Miasta Poznania w dniu [...] lipca 2008r wydał decyzję nr [...], w której działając na podstawie art. 30 ust. 5 oraz ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej ustawa), został wniesiony sprzeciw wobec zgłoszenia przez S.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą B.M., zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu elewacji przed realnym zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi i mienia siatką maskującą z nadrukiem graficznym wg. projektu inż. J.Z., na budynku położonym na terenie działki [...] przy ul. [...] w Poznaniu. W wyniku wniesienia odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...]uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym Prezydenta Miasta Poznania postanowieniem z dnia [...].09.2008r. nr [....] zobowiązał zgłaszającego do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia, jednak nie później niż do dnia 15.10.2008r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, o oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w oparciu o zgodę wszystkich właścicieli nieruchomości, na których planowane jest wykonanie w/w robót budowlanych, decyzję lokalizacyjną z Zarządu Dróg Miejskich, uzgodnienie z Zarządem Dróg Miejskich projektu zamierzonych robót budowlanych, ostateczne pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków, aktualnego atestu siatki winylowej - elementu urządzenia reklamowego, poprawne określenie przedmiotu zgłoszenia oraz terminu rozpoczęcia robót budowlanych. Inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił zgłoszenia o żądane dokumenty, w związku z czym Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...].10.2008r. nr [...] na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy ponownie wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia przez S.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą B.M., zamiaru wykonania robót budowlanych, we wskazanym wyżej zakresie. S.P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą B.M., kwestionując powyższe rozstrzygnięcie złożył odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego, zarzucając w nim naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy, w szczególności przepisu art. 30 ust. 2 oraz przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 140, poz. 1481), a w szczególności przepisu § 1 ww. rozporządzenia poprzez bezpodstawne rozszerzenie zakresu wymaganych dokumentów. Wnoszący odwołanie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisu art. 6, art. 7, art. 8, art. 64, art. 77 oraz przepisu art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 - dalej kpa). W odwołaniu podniesiono, iż Prezydent Miasta Poznania wydał w niniejszej sprawie dwie różne decyzje w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Nie do zaakceptowania jest również fakt, by w państwie prawa organy administracji publicznej przez blisko pół roku rozpatrywały sprawę, która zgodnie z twierdzeniem przytoczonym przez samego Kierownika Oddziału Administracji Architektoniczno- Budowlanej w Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim, powinna być rozpatrzona w trybie uproszczonym, który został wprowadzony przez nowelizację ustawy w celu usprawnienia i skrócenia czasu oczekiwania na rozpoczęcie inwestycji. Zdaniem odwołującego działanie organów w przedmiotowej sprawie powoduje dwutorowe prowadzenie postępowania w jednej sprawie przez organy administracji, tamujące rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2008r. nr [...]. S.P. organowi pierwszej instancji zarzucił również naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 ustawy w związku z przepisem art. 64 § 2 kpa poprzez bezpodstawne rozszerzenie zakresu żądanych dokumentów ze względu na nałożenie na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o dokumenty, których załączenie nie jest przewidziane przepisami prawa i dokumenty, które zostały dołączone do zgłoszenia (oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z przepisem art. 30 ust 2 ustawy oraz określenie przedmiotu oraz planowanego terminu rozpoczęcia robót budowlanych). Aktualny atest siatki winylowej został natomiast przez wnioskodawcę dołączony do skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2008r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2008 roku i przekazującej sprawię do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wnoszący odwołanie odniósł się również do podniesionego w sprzeciwie przez organ pierwszej instancji braku pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków na wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem oraz braku przedstawienia przez inwestora decyzji lokalizacyjnej Zarządu Dróg Miejskich na zajęcie pasa drogowego oraz uzgodnienia z Zarządem Dróg Miejskich projektu zamierzonych robót budowlanych. S.P. szczególną uwagę zwrócił, na fakt, iż już pierwsza decyzja z dnia [...] lipca 2008 roku wnosząca sprzeciw do dokonanego zgłoszenia, została doręczona inwestorowi w dniu 14 sierpnia 2008 roku, z rażącym naruszeniem 30-dniowego terminu wskazanego w przepisie art. 30 § 5 ustawy tj. 6 dni po jego upływie. Brak jakichkolwiek czynności podjętych przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania bezsprzecznie należy w przedmiotowej sprawie uznać jako wyrażenie "milczącej zgody" na dokonanie zgłoszonej inwestycji, zaś sprzeciw organu doręczony inwestorowi po wymaganym terminie, za nieskuteczny. Wnoszący odwołanie wskazał przy tym na pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym upływ 30-dniowego terminu określonego w ustawie skutkuje nabyciem uprawnienia do realizacji inwestycji przez osobę zgłaszającą zamiar inwestycyjny. Zgłaszający, od następnego dnia, po upływie ww. 30-dniowego terminu jest uprawniony, z mocy samego prawa, do rozpoczęcia robót objętych zgłoszeniem, organ administracji zaś -jeżeli do końca 30-dniowego terminu nie doręczy zgłaszającemu sprzeciwu - traci z tą chwilą kompetencję do działania w sprawie. S.P. zarzucił również organowi pierwszej instancji naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa i wynikającego z tego przepisu obowiązku organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Ponadto S.P. zauważył, iż realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W odwołaniu wskazano także, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 kpa obciąża organ administracji. Organ nie może przerzucać przeprowadzenia tego dowodu na stronę. Rozstrzygnięciu organu i instancji powołując się przy tym na orzecznictwo, zarzucono również, iż nie spełnia wymogów formalnych z przepisu art. 107 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu administracji publicznej. Zdaniem S.P. w decyzji organu pierwszej instancji brak jest wskazania podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek przedłożenia ww. dokumentów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wydaje się być także sprzeczne z przepisem art. 11 kpa i wyrażoną w niej zasadą przekonywania, zgodnie z którą uzasadnienie decyzji powinno być sformułowane przede wszystkim dla strony. Motywy decyzji, zredagowane w sposób prawidłowy, powinny być zatem ujęte w taki sposób, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy. Z powyższego wnoszący odwołanie wywiódł wniosek, iż został pozbawiony wszelkich środków faktycznych i prawnych przysługujących w toku postępowania administracyjnego. Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2009r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. Organ II instancji za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalił bowiem wykonanie na obiekcie przy ul. [...] w Poznaniu siatki maskującej z nadrukiem graficznym. W związku z powyższym Wojewoda Wielkopolski uznał, iż postępowanie prowadzone w trybie odwoławczym od sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu elewacji przed realnym zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi i mienia siatką maskującą z nadrukiem graficznym stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy uznał, że dalsze postępowanie dotyczące zrealizowanych już obiektów będzie się toczyło zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy przed właściwym organem nadzoru budowlanego. S.P. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc częściowo zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto organowi odwoławczemu zarzucono brak rozpatrzenia odwołania co do istoty sprawy, niedopełnienie obowiązku zebrania i zbadania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz wyczerpującego objaśnienia stanu faktycznego, a wręcz pominięcia niektórych ustaleń faktycznych, nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, co doprowadziło do bezpodstawnego umorzenia postępowania w oparciu o błędnie wyciągnięte wnioski i pozbawienia Skarżącego możliwości obrony swoich spraw. W skardze wskazano, że zgodnie z przepisem art. 30 ust 1 ustawy montaż urządzeń reklamowych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Zgłoszenia tego winien dokonać inwestor przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie z intencją ustawodawcy zgłoszenie jest trybem uproszczonym umożliwiającym inwestorowi szybsze i sprawniejsze zrealizowanie zgłoszonej inwestycji, bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zgodnie z ustawą Prawo budowlane do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, o czym stanowi przepis art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Skarżący powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, iż samo milczenie organu stanowi o zezwoleniu organu na rozpoczęcie działań budowlanych przez inwestora. Zdaniem skarżącego zgłaszający, od następnego dnia, po upływie 30 dniowego terminu jest uprawniony, z mocy samego prawa, do rozpoczęcia robót objętych zgłoszeniem, organ zaś - jeżeli do końca 30-dniowego terminu nie doręczy zgłaszającemu sprzeciwu - traci z tą chwilą kompetencję do działania w sprawie. Skarżący podkreślił, iż termin zakreślony w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy jest terminem prawa materialnego. Jest to termin przewidziany do załatwienia sprawy, a nie do wydania decyzji. Wymagane jest zatem, aby obejmował on także doręczenie stronie postępowania administracyjnego wydanego postanowienia oraz decyzji. Trzydziestego pierwszego dnia od chwili zgłoszenia, jeżeli nastąpiło milczenie organu, inwestor może rozpocząć roboty budowlane, sprzeciw zaś zgłoszony przez organ po wymaganym terminie należy uznać za nieskuteczny. Skarżący podniósł, iż w przypadku przedmiotowej inwestycji termin 30-dniowy minął w dniu 8 sierpnia 2008r., wobec czego organ I instancji doręczając Skarżącemu decyzję w dniu 14 sierpnia 2008r. nie miał kompetencji do działania w sprawie. Wnioskodawca zaś zgodnie z przepisem art. 30 ust. 5 ustawy z dniem 9 sierpnia 2008r. uzyskał zgodę na przystąpienie do wykonywania robót budowlanych. Tym czasem jak zauważył skarżący wszystkie wydane w niniejszej sprawie decyzje i postanowienia opierają się na błędnym zajęciu stanowiska przez Wojewodę Wielkopolskiego w decyzji z dnia [...] września 2008r. (zaskarżonej do WSA w Poznaniu), który zamiast uchylić decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie, jedynie uchylił decyzję ze sprzeciwem organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, co spowodowało ponowne wydanie decyzji ze sprzeciwem oraz wydanie skarżonej decyzji o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie. Wojewoda Wielkopolski odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej ppsa). Mając powyższe na uwadze, uwzględniając przebieg przedmiotowego postępowania administracyjnego, oraz fakt nie odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu na skutek umorzenia postępowania, stwierdzić należy, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze oraz pośrednio do oceny samego sprzeciwu organu pierwszej instancji wobec zgłoszenia przez S.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą B.M., zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu elewacji przed realnym zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi i mienia siatką maskującą z nadrukiem graficznym wg. projektu inż. J.Z., na budynku położonym na terenie działki [...] przy ul. [...] w Poznaniu. Wojewoda Wielkopolski stwierdzając bowiem wykonanie na obiekcie przy ul. [...] w Poznaniu siatki maskującej z nadrukiem graficznym, uznał iż dalsze postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych jest bezprzedmiotowe. Fakt wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem zamiaru ich rozpoczęcia na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w mniejszej sprawie nie uzasadnia jednak umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 105 §1 kpa organ administracji publicznej umarza postępowanie w sprawie gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Ponadto organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony postępowania oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 §2 kpa). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 §1 kpa, oznacza, że brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz" Zakamycze 2005, s. 489). W przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie zachodziła, gdyż pomimo faktycznego zakończenia prac skarżący nadal ma interes prawny w ustaleniu legalności podjęcia i wykonania prac budowlanych objętych zgłoszeniem wobec, których organ pierwszej instancji zgłosił sprzeciw. W przypadku gdyby roboty budowlane były przeprowadzone bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu to może dojść bowiem nawet do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (art. 49 b ustawy). Umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego z naruszeniem dyspozycji art. 105 §1 kpa oznacza, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne uznać należy za przeprowadzone w sposób wadliwy. Mając powyższe na uwadze celem przywrócenia działania organu drugiej instancji do stanu zgodności z prawem zasadnym jest uchylenie decyzji organu odwoławczego. Wojewoda Wielkopolski prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie powinien odnieść się do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu pominiętych w przedmiotowym rozstrzygnięciu ze szczególnym uwzględnieniem kwestii prawidłowości podniesienia przez organ pierwszej instancji sprzeciwu od zgłoszenia podjęcia robót budowlanych. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie powinien kierować się wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Mając powyższe na uwadze Wojewoda Wielkopolski mając na względzie datę zgłoszenia przez inwestora zamiaru wykonania robót budowlanych w dniu 9 lipca 2008r. powinien ponownie rozpatrzyć kwestię kompetencji organu pierwszej instancji do zgłoszenia pierwszego sprzeciwu zawartego w decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2008r. [...] doręczonej inwestorowi w dniu 14.08.2008r., a tym samym możliwość złożenia skutecznego sprzeciwu. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 5 ustawy do wykonywania prac budowlanych można przystąpić, jeśli w terminie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji - sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Powyższy termin jest terminem do załatwienia sprawy a nie sporządzenia decyzji. Powyższe przy uwzględnieniu zasady, iż akt administracyjny wywiera skutki prawne (zwłaszcza w odniesieniu do sytuacji jego adresata) dopiero od dnia jego doręczenia bądź ogłoszenia stronie (art. 110 i art. 126 kpa) oznacza, iż sprzeciw zostaje zgłoszony z dniem doręczenia decyzji stronie. Dla skutecznego złożenia sprzeciwu organ w 30 dniowym terminie powinien zdążyć doręczyć decyzję inwestorowi (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.04.2005r. sygn. akt VII SA/Wa 383/04, niepubl., wyrok WSA z dnia 15.04.2005r. sygn. akt VII SA/Wa 555/04 niepubl.). Analogicznie w 30 dniowym terminie organ powinien doręczyć inwestorowi postanowienie zawierające zobowiązanie do uzupełnienia zgłoszenia (zob. wyrok NSA z 6.12.2002r. sygn. akt IV SA 2765/00 ONSA 2004/2/49). Doręczenie tego postanowienia powoduje przerwanie biegu 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus