I SA/Rz 118/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie NSA Bożena Wieczorska WSA Kazimierz Włoch /spr./ Protokolant sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 2 lipca 2009r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2008r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Rz 118/09 UZASADNIENIE JK złożył wniosek do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 20 kwietnia 2007r. o przyznanie płatności do gruntów rolnych za 2007r. Do przyznania jednolitej płatności obszarowej zadeklarował 15 działek o łącznej powierzchni 9,51h. Ponadto wnosił o przyznanie płatności uzupełniającej do powierzchni upraw podstawowych (płatność roślinna) do 7 działek rolnych o pow. 5,26h oraz płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę (płatność zwierzęca do 6 działek rolnych o pow. 3,81h). Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] odmówił przyznania JK uzupełniającej płatności obszarowych do powierzchni grupy upraw podstawowych (płatności roślinne) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę (płatności zwierzęce) i nałożył sankcje w wysokości 1430,36zł która będzie potrącana z płatności do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym w którym stwierdzono niezgodność. Powyższą decyzją przyznano natomiast JK jednolitą płatność obszarową w wysokości 2.867,65zł odstępując na podstawie art. 107 § 4 K.p.a. od jej uzasadnienia w tej części. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji podniesiono, że ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, wszystkie uzupełniające płatności obszarowe zostały odmówione i nałożona została sankcja. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 do wszystkich płatności uzupełniających wynosiła 9,07ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli administracyjnej wynosiła 5,81ha. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do uzupełniającej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosiła 56,11%. Zgodnie z art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianej w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemu pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE L 141 z 30 kwietnia 2004r. str. 18) w zw. z § 8 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. Nr 146, poz. 309 ze zm.) jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi odmawia się przyznania płatności i nakłada sankcje wieloletnie w wysokości przypadającej na różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2008r. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 września 2008r. sygn. akt I SA/Rz 535/08 uchylił powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2008r., gdyż z akt sprawy nie wynikało czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało w niesione w terminie. Po wydaniu przedmiotowego wyroku Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. ponownie utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]lutego 2008r.. W uzasadnieniu powyższej decyzji wykazano, że odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 19 lutego 2008r. wniesione zostało w terminie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, a także prawidłowość zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy przedstawiając treść art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiający wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. WE L nr 141 z 30 kwietnia 2004r. ze zm.) , w ślad za organem I instancji uznał powyższy przepis za podstawę prawną do odmowy przyznania płatności uzupełniających: tj. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw gruntów podstawowych oraz uzupełniających płatności obszarowych do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę oraz nałożenia sankcji. Dodatkowo organ II instancji naprowadził, iż rośliny do których rolnikowi przysługuje płatność uzupełniająca określone są w § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. z 2007r. Nr 46, poz. 309 ze zm.) przytaczając jego treść. Organ II instancji stwierdził, że skarżący zadeklarował na działkach A i E o łącznej pow. 0,83ha lucernę z trawami oraz na działkach G, H i K o łącznej pow. 2,43 ha koniczynę z trawami, które kwalifikowane są do grupy upraw podstawowych do których przyznawana jest płatność uzupełniająca do grupy upraw podstawowych, a nie jak zadeklarował rolnik płatność zwierzęca. Organ odwoławczy powołał się również na treść § 4 ust. 2 wyżej cyt. rozporządzenia z dnia 13 marca 2007r., według którego płatność zwierzęca przysługuje tylko do powierzchni trwałych użytków zielonych. Do takich użytków rolnik zadeklarował tylko jedną działkę o pow. 0,55ha – jako łąkę trwałą. Dodatkowo organ II instancji powołał się też na treść art. 18 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007r. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Na przedmiotową decyzję organu II instancji JK wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę a także uchylenia sankcji finansowej i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że decyzja wydana została w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 kwietnia 2007r. Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r. zmieniono poprzednio obowiązujące rozporządzenie, przy czym nowelizacja zaczęła obowiązywać od 18 kwietnia 2007r. W szczególności nastąpiła zmiana treści § 4 ust. 1 pkt 2 bowiem wprowadzono już dwie przesłanki w charakterze alternatywnym, warunkujące przyznanie płatności zwierzęcej. Szczególnie tej drugiej przesłanki organy w ogóle nie zbadały i nie odniosły się do niej. Skarżący zarzucił też, iż organy nie zastosowały art. 51 ust. 2a Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 11 kwietnia 2004r., którego zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy spowodowałoby, iż nie odmówionoby mu przyznania płatności uzupełniającej. Organy nie uwzględniły też treści art. 68 powyższego rozporządzenia, pomimo, że wniosek był poprawny pod względem faktycznym. Podkreślił, że zastosowano wobec niego sankcję za samo ubieganie się o płatność uzupełniającą. Nie udzielono mu żadnych pouczeń odnośnie okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na prawo do dopłat. Skoro działka D spełniała wymogi zakwalifikowania jej do płatności zwierzęcej, to taka powinna być przyznana przynajmniej w odpowiedniej wysokości. Skoro nie przyznano mu płatności zwierzęcej od zadeklarowanej powierzchni, to nieuwzględnione powierzchnie mogły stanowić podstawę do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni gruntu upraw podstawowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko. Dodatkowo podniósł, że również uwzględniając zmienioną wersję rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności dokonaną w rozporządzeniu z dnia 11 kwietnia 2007r., skarżącemu nie przysługiwała płatność zwierzęca. Do powierzchni działek A i E oraz G, H i K nie mogła być przyznana płatność uzupełniająca do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), gdyż skarżący nie wnioskował o przyznanie takiej płatności do przedmiotowych działek, a zgodnie z art. 18 ust. 1 wyżej cyt. ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego płatności przyznaje się nie wniosek rolnika. Art. 51 ust. 2a Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 nie ma zastosowania przy uproszczonym systemie płatności bezpośrednich, który został przyjęty przez Polskę. Również art. 68 tegoż rozporządzenia nie może być zastosowany, gdyż wniosek nie był poprawny pod względem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Art. 107 § 1 K.p.a. określa istotne elementy, które musi zawierać decyzja administracyjna. W szczególności do obowiązkowych elementów decyzji administracyjnej należy zaliczyć podanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego, a także podawać zmiany tego aktu mające miejsce do dnia wydania decyzji, ponieważ powinna być oparta o stan prawny w czasie orzekania. Uzasadniony okazał się zarzut zawarty w skardze, iż organ odwoławczy zastosował przepisy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. Nr 46, poz. 309) w wersji obowiązującej do 18 kwietnia 2007r. a w szczególności § 1 ust. 1 powyższego rozporządzenia oraz § 4 tegoż rozporządzenia. Przepisy powyższego rozporządzenia zostały zmienione rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. Nr 69, poz. 462), która to nowelizacja weszła w życie od dnia 18 kwietnia 2007r., a w szczególności nowe brzmienie otrzymał § 4 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 § 4. Tak więc na dzień złożenia wniosku jak i wydania decyzji obowiązywał nowy stan prawny, który powinien być uwzględniony przez organy, czemu nie zaprzeczono w odpowiedzi na skargę. Analiza zasadności wniosku pod kątem prawa do płatności uzupełniających: zarówno uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (płatność roślinna), jak i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę (płatność zwierzęca) powinna być dokonana na podstawie obowiązującego prawa w dniu wydawania decyzji. W tychże decyzjach nie może nastąpić konwalidacja uchybień w tym zakresie poprzez dokonanie takiej analizy w piśmie stanowiącym odpowiedz na skargę, gdyż odwołanie przysługuje tylko od decyzji. Nastąpiło więc naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w nieobowiązującej wersji w dniu wydania decyzji § 4 wyżej cyt. rozporządzenia z 13 marca 2007r. w jego pierwotnej wersji. Sąd zaś nie mógł dokonać kontroli zasadności wniosku skarżącego o przyznanie płatności uzupełniających z punktu widzenia nowego stanu prawnego, gdyż wówczas orzekałby za organ czego mu czynić nie wolno. Ponadto zauważyć należy, że w decyzji organu I instancji z dnia 19 lutego 2007r. orzeczono o odmowie przyznania płatności uzupełniających zarówno roślinnej jak i zwierzęcej, ale też przyznano jednolitą płatność obszarową w kwocie 2867,65zł. We wniesionym odwołaniu od tej decyzji JK nie zgodził się tylko z odmową przyznania mu płatności uzupełniających oraz nałożonej w decyzji sankcji. Taki też zakres odwołania stwierdził organ I instancji w piśmie z dnia 18 marca 2008r. będącym stanowiskiem Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W pozostałym zakresie, a więc odnośnie przyznanej jednolitej płatności obszarowej decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Tymczasem organ odwoławczy w decyzji z dnia 9 stycznia 2009r. utrzymał w mocy całą decyzję organu I instancji z dnia 19 lutego 2008r. co wynika zarówno z osnowy decyzji jak i z uzasadnienia. W uzasadnieniu bowiem powołano się na treść przepisów art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) w zw. z art. 143b ust. 4 Rozporządzenia 1782/2003, które to przepisy dotyczą jednolitej płatności obszarowej. Ostatecznie więc organ odwoławczy wydając decyzję z dnia 9 stycznia 2009r. wyszedł poza granice odwołania, przez co doszło do naruszenia prawa procesowego. Z uwagi na powyższe rozpoznanie pozostałych zarzutów zawartych w skardze odnośnie niezastosowania przez organy art. 51 ust. 2a i art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 786/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. stało się przedwczesne. Z uwagi na powyższe ponieważ doszło do naruszenia prawa procesowego jak i materialnego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia 19 lutego 2008r. podlegały uchyleniu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c p.p.s.a., z tym że decyzja organu I instancji z dnia 19 lutego 2008r. została uchylona w części dotyczącej odmowy przyznania płatności uzupełniających, gdyż w pozostałej części przyznającej jednolitą płatność obszarową z powodu braku odwołania stała się ostateczna. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o art. 200 p.p.s.a. zasądzono od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego JK kwotę 200zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, które to koszty stanowią poniesiony wpis.