IV SA/Wa 648/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi C. Z. vel K. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - IV SA/Wa 648/09 Uzasadnienie Zaskarżoną przez C. D. vel K. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. umarzającą wszczęte z wniosku M. Z. i A. K. postępowanie w sprawie o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona we wsi G. stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 3,89 ha, objęta księgą wieczystą nr [...], obejmująca zespół dworsko-parkowy i stanowiąca była własność I. K. nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.), zwanego dalej "dekretem". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że sprawa z wniosku M. Z. i A. K. o wydanie decyzji stwierdzającej niepodpadanie przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu została już zakończona ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na wiążący ten organ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 122/05. Wyrokiem tym Sąd stwierdził nieważność poprzednich rozstrzygnięć organów o podpadaniu m. in. przedmiotowej nieruchomości (zespołu dworsko-parkowego) pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na niedopuszczalność drogi administracyjnej. Sąd w wyroku tym wskazał, że przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych, a złożony wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim część nieruchomości (zespół dworsko-parkowy) nie wchodziła w skład majątku ziemskiego "D." podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogły być przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego, IV SA/Wa 648/09 do którego rozstrzygnięcia właściwy jest sąd cywilny, nie zaś organ administracji publicznej. Organ podniósł, że zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a." organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zaistnienie trwałej przeszkody uniemożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Taką przeszkodą jest m. in. istnienie w obrocie prawnym decyzji, która wcześniej rozstrzygnęła sprawę administracyjną. Wydanie w takim stanie rzeczy ponownej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty naruszałoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej. Organ wskazał w związku z tym, iż postępowanie wszczęte z wniosku M. Z. i A. K. i zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. jest tożsame z postępowaniem zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. o umorzeniu postępowania. Tożsame są bowiem zarówno strony, jak i przedmiot powyższych postępowań. W związku z powyższym, zdaniem organu, nie można powtórnie prowadzić postępowania wszczętego ponownym wnioskiem, gdyż decyzja rozstrzygająca sprawę, wydana w powtórnym postępowaniu dotknięta byłaby wadą nieważności (art. 156 §1 pkt 3 k. p. a.). W skardze podniesiono, że: droga administracyjna jest obecnie właściwa do rozpatrzenia ponownego wniosku skarżących, złożonego w trybie § 5 rozporządzenia, czego dowodem jest zmiana orzecznictwa sądowego zapoczątkowana uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, brak jest tożsamości między postępowaniem wszczętym z wniosku M. Z. i A. K., zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. i postępowaniem zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. o umorzeniu postępowania. Strony co prawda są tożsame, ale przedmiot obu postępowań jest odmienny. W poprzednim postępowaniu zakończonym decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. organ dokonał jedynie oceny dopuszczalności rozpatrzenia wniosku skarżących w oparciu o § 5 rozporządzenia (czy istnieje droga administracyjna), orzekając o jej nieistnieniu. Obecnie jednak, po radykalnej zmianie orzecznictwa sądowego, organ nie powinien IV SA/Wa 648/09 już badać dopuszczalności rozpatrzenia wniosku skarżących, ale rozpatrzeć go merytorycznie, czego nie uczynił. O tożsamości spraw można mówić jedynie w przypadku tego samego stanu faktycznego i prawnego. Zmiana stanu prawnego polega na zmianie interpretacji przepisów w kierunku dopuszczalności drogi administracyjnej dla rozpatrywania wniosków o uznanie, że część nieruchomości (zespół dworsko-parkowy) nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu; - ponowny wniosek powinien zostać rozpoznany merytorycznie, przy czym organ jest obowiązany zbadać, czy zachodzi związek funkcjonalny między zespołem dworsko-parkowym a resztą nieruchomości ziemskiej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2006 r. nie narusza prawa. Zgodnie z art. 105 § 1 k. p. a, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie przyjmuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Sprawa administracyjna przestaje wtedy istnieć. Aby tak się stało musi zajść zdarzenie (prawne lub faktyczne) powodujące, że przestaje istnieć relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy zaznaczyć, że postępowanie w sprawie zainicjowane zostało wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2006 r., którym M. Z. i A. K. wniosły o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona we wsi G. stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 3,89 ha, objęta księgą wieczystą nr [...], obejmująca zespół dworsko-parkowy i stanowiąca była własność I. K. nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (k. 167-174). IV SA/Wa 648/09 Tak sformułowany wniosek był już kolejnym (drugim) wnioskiem dotyczącym powyższej nieruchomości. Wcześniej bowiem M. Z. i A. K. wnioskiem, który wpłynął do Wojewody [...] w dniu [...] października 2000 r. (k. 9-10 akt adm.), wystąpiły z identycznym żądaniem, jak we wniosku z dnia 25 sierpnia 2006 r. W wyniku rozpoznania pierwszego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. orzekł, iż zespół dworsko-parkowy podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Na skutek wniesionego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 122/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność powyższych decyzji z uwagi na niedopuszczalność drogi administracyjnej. W ocenie Sądu przewidziana w § 5 rozporządzenia decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych, a złożony wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim część nieruchomości (zespół dworsko-parkowy) nie wchodziła w skład majątku ziemskiego "D." podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego, do którego rozstrzygnięcia właściwy jest sąd cywilny, a nie organ administracji publicznej. W konsekwencji wiążącego organ wyroku Sądu z dnia 25 maja 2005 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na niedopuszczalność drogi administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że wniosek M. Z. i A. K. o wydanie orzeczenia o niepodpadaniu przedmiotowego zespołu dworsko-parkowego pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu został już wcześniej rozpatrzony ostatecznym rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2005 r. W konsekwencji tego organy rozstrzygając ponowny wniosek z dnia 25 sierpnia 2005 r. miały podstawy do uznania, iż postępowanie wszczęte tym wnioskiem jest bezprzedmiotowe. Fakt wcześniejszego rozstrzygnięcia tego wniosku jest bowiem okolicznością tego rodzaju, że przedmiotowa sprawa w tym zakresie przestała istnieć, w związku z czym organy te nie miały podstaw do jej powtórnego rozpatrywania. IV SA/Wa 648/09 Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że - z uwagi na przyjętą w nowszym orzecznictwie sądowym zmianę wykładni przepisów rozporządzenia - brak jest tożsamości przedmiotowej między sprawą administracyjną będącą przedmiotem postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 19 października 2000 r. a postępowania wszczętego ponownym wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2006 r. W ocenie Sądu taka tożsamość istnieje mimo zmiany orzecznictwa sądowego dopuszczającego drogę administracyjną. Rozpatrując nowy wniosek organy nie mogły abstrahować od istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. umarzającej postępowanie z wniosku M. Z. i A. K. Mimo, że decyzja ta nie rozpatrzyła sprawy merytorycznie, to ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. organ rozstrzygnął, że wniosek M. Z. i A. K. nie może być rozpatrzony na drodze administracyjnej, w związku z czym umorzył postępowanie. Decyzja ta stała się ostateczna (nie wniesiono od niej odwołania). W ponownym postępowaniu, wszczętym nowym wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2006 r., organ nie może więc już rozstrzygać o dopuszczalności drogi administracyjnej, ponieważ wcześniejsza decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. pozostaje w mocy. Dopóki więc decyzja ta - rozstrzygająca w sposób ostateczny kwestię dopuszczalności drogi administracyjnej co do określonych stron i określonego zespołu dworsko-parkowego - funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące wydania decyzji o nie podpadaniu tego zespołu dworsko-parkowego jest bezprzedmiotowe i to nawet wtedy, gdy nastąpiła zmiana orzecznictwa sądowego w zakresie kwestii będącej przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia. Nawet ewentualna eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nie mogłaby otworzyć możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy, ponieważ organy związane są - na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej,p. p. s. a."-wyrokiem Sądu z dnia 25 maja 2005 r., który uznał, że niedopuszczalna jest droga administracyjna w sprawie z wniosku M. Z. i A. K. o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona we wsi G. stanowiąca działkę nr [...]o powierzchni 3,89 ha, objęta księgą wieczystą nr [...], obejmująca zespół dworsko-parkowy i IV SA/Wa 648/09 stanowiąca była własność I. K. nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Należy ponadto zaznaczyć, że art. 110 k. p. a określa zasadę samozwiązania wydanym rozstrzygnięciem, zgodnie z którą organ jest związany własnym orzeczeniem od chwili jej doręczenia. Tym samym więc każdy organ i w każdym postępowaniu nie może sam orzeczenia tego zmienić bądź uchylić (o ile możliwości takiej nie przewidują przepisy szczególne), jeżeli wydane orzeczenie zostało doręczone stronie. Strona zaś z tym momentem wie, że tylko w drodze jej własnego środka odwoławczego orzeczenie to może zostać zmienione. Zasada ta funkcjonuje także w przypadku złożenia przez stronę nowego wniosku. Zwrócił zresztą na tę zależność uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 czerwca 1993 r., sygn. III ARN 27/93, opubl. w OSNCP z 1994 r. nr 2, poz. 43, w którym stwierdził, że organ administracji jest - na podstawie art. 110 k. p. a -związany wydaną decyzją także i wtedy, gdy strona składająca nowy wniosek powołuje się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego, polegającą na rozszerzeniu kręgu przesłanek pozwalających na ewentualne uwzględnienie wniosku, jednakże nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących tej stronie. Stanowiska tego nie mogą zatem zmienić argumenty skargi wskazujące na okoliczność zmiany orzecznictwa sądowego w zakresie dopuszczalności orzekania w drodze decyzji administracyjnej w sprawie, przyjmującego że zespoły parkowo-pałacowe, jeżeli nie są funkcjonalnie związane z całą nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym przejmowaną na cele reformy rolnej są wyłączone spod działania dekretu. Zmiana orzecznictwa, jak wskazano powyżej, nie może stanowić wystarczającej podstawy do skutecznego zwalczenia poglądu, iż postępowanie wszczęte wnioskiem strony jest w omawianym zakresie bezprzedmiotowe. Kierując się przedstawionymi wyżej względami Sąd na mocy art. 151 p. p. s. a. oddalił skargę.