II GSK 953/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 426/09 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Relacjonując przebieg postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego Sąd podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w M. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. przyznał skarżącej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 r. Decyzja przyznająca płatność została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, dalej jako: ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r.). W dacie jej wydania właścicielem gruntów rolnych nie była skarżąca. W związku z tym ustaleniem Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. przyznającej płatności bezpośrednie P. J., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 i 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] listopada 2006 r. Decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu tej decyzji. Prezes ARiMR z treści art. 2 ust. 1 i 2 i art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. wywiódł, że w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do dnia wydania decyzji, nastąpi przeniesienie gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Wobec powyższego uznał za rażące naruszenie prawa (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r.) przyznanie płatności P. J., pomimo przekazania przez nią gospodarstwa rolnego na rzecz nowych właścicieli w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2294/07 oddalił skargę P. J. na decyzję Prezesa ARiMR, podzielając w pełni pogląd organu, którego działanie zaskarżono. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 585/08 uchylił, zaskarżony przez P. J., wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. NSA stwierdził, że wykładnia gramatyczna przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r., musi uwzględniać znaczenie, jakie nadało tym przepisom leżące u jej podstaw Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) 1453/2001, (WE) 1454/2001/ (WE) nr 1868/94, nr (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. WE Nr L 270 z dnia 21 października 2003 r., s. 1, dalej jako: Rozporządzenie Nr 1782/2003). Odnosząc wspólnotowe zasady przyznawania płatności do warstwy językowej art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. Sąd przyjął, że normatywna konstrukcja uprawnienia producenta rolnego do płatności ma charakter zindywidualizowanego świadczenia podmiotowego, albowiem przysługuje temu producentowi rolnemu, który spełnia warunki utrzymywania posiadanych gruntów w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Za dopuszczalne uznał przyjęcie, że w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta i złożenia przez niego wniosku o płatność, pierwotny wniosek byłby czynnością prawną dotkniętą szczególnego rodzaju sankcją bezskuteczności zawieszonej. Powstanie stanu zawieszenia skutków tej czynności prawnej uzależnione jest od stwierdzenia ważności czynności "innego producenta" w spełnieniu warunków, o których mowa w art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1. Brak jest, więc podstaw do automatycznego pozbawiania płatności producenta, który w danym roku gospodarczym użytkował grunt rolny zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu przez cały okres wegetacji uprawianych na nim roślin i przed wydaniem decyzji przyznającej płatność przeniósł posiadanie dopiero po zebraniu plonów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji, iż w świetle treści art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. skarżąca nie spełniła obligatoryjnego warunku przyznania jej płatności, tj. przesłanki posiadania przez nią deklarowanych we wniosku działek rolnych w dniu wydawania decyzji, a w szczególności, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r. o przyznaniu skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych obarczona jest wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku objętym skargą kasacyjną, przyjął, że zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r. Uwzględniając tę wykładnię Sąd I instancji uznał, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja o przyznaniu skarżącej płatności bezpośredniej do gruntów rolnych obarczona jest kwalifikowaną wadą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. II Prezes ARiMR w skardze kasacyjnej domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zarzucając wyrokowi naruszenie art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 10 TWE. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ zaprezentował tezę, iż wynikający z art. 190 p.p.s.a. obowiązek uwzględnienia przez sąd I instancji wykładni prawa dokonanej przez NSA, nie może mieć charakteru absolutnego w sytuacji, gdy wykładnia dokonana przez NSA prowadzi do zagrożenia skuteczności prawa wspólnotowego. Nie zgadzając się z wykładnia prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r. i wskazując przyczyny, dla których organ uznał tę wykładnie za błędną, autor skargi kasacyjnej przyjął, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien odwołać się bezpośrednio do zasady efektywności prawa wspólnotowego, a zaniechanie tego stanowiło naruszenie art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 10 TWE. W odpowiedzi na skargę kasacyjna P. J. odniosła się do kwestii uprawnień do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2006 r. konsekwentnie twierdząc, że płatności te jej przysługiwały. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 585/08. Naczelny Sąd Administracyjny powołanym wyrokiem uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2008 r. oddalający skargę P. J. na decyzję Prezesa ARiMR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniosła wówczas P. J. zarzucając orzeczeniu błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie. Dokonując wykładni art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest normatywnie usprawiedliwionych podstaw do automatycznego pozbawienia płatności wnioskodawczyni, która w danym roku gospodarczym użytkowała grunt rolny zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu przez cały rok wegetacji uprawianych na nim roślin i przed wydaniem decyzji przyznającej płatność przeniosła, dopiero po zebraniu plonów, posiadanie gruntów rolnych. Konsekwencją tego poglądu było przesądzenie, że brak było podstaw do przyjęcia, iż decyzja przyznająca skarżącej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za 2006 r. obarczona była kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd, któremu została ona przekazana, zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, zaskarżonym obecnie wyrokiem, uchylił decyzję Prezesa ARiMR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich. Kwestionując skargą kasacyjną orzeczenie Sądu I instancji organ upatruje jego wadliwość w zastosowaniu art. 190 p.p.s.a., twierdząc w istocie, że w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni prawa materialnego z naruszeniem zasady efektywności prawa wspólnotowego, a ta okoliczność w ocenie skarżącego organu obligowała Sąd I instancji do "zweryfikowania" wykładni prawa "w kontekście norm wspólnotowych". Twierdząc, co do zasady trafnie, że określona w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a. reguła nie ma charakteru "absolutnego" skarżący organ formułując zarzut skargi kasacyjnej pomija dalszą część tego przepisu stanowiącą, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie tylko opiera się na podstawie sprzecznej z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale wprost zwalcza tę wykładnie twierdząc, ze została oparta na błędnych przesłankach materialnoprawnych wynikających z zastosowania motywów Rozporządzenia Nr 1782/2003, które w tej sprawie nie miały zastosowania. Opierając się na takim założeniu strona skarżąca kwestionuje wyrok Sądu I instancji zarzucając Sądowi, że nie dokonał oceny prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sugerowany przez skarżący organ obowiązek oceny przez sąd I instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego, co najmniej dwuinstancyjnego, składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 77/06 (publ. w OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) interpretując ten przepis stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu. Jak już wcześniej wskazano dopuszczalne są odstępstwa od zasady wyrażonej w art. 190 p.p.s.a., ale dotyczą one sytuacji, gdy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nastąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawnego sprawy lub gdy - po wydaniu wyroku przez ten Sąd a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd, któremu sprawę przekazano do ponownego rozpoznania - Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a., por. też B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz - Kraków 2006, s. 451, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, publ. w ONSAiWSA z 2008 r., Nr 5, poz. 75). W piśmiennictwie prezentowany jest także pogląd, że wykładnia prawa dokonana przez NSA nie wiąże sądu wojewódzkiego, jeżeli poweźmie wątpliwości dotyczące interpretacji lub ważności przepisu prawa wspólnotowego i skieruje pytanie prejudycjalne do TSUE (por. Kulikowska Marta Procedura kierowania pytań prejudycjalnych do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne. PPEur 2006/1-2 /29). Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalających Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2008 r. Z przedstawionych powodów skargę kasacyjną, opartą na podstawie sprzecznej z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r., oddalono w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a.