II SA/Bk 291/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśniczego Nadleśnictwa W. w W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].05.2007 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Nadleśniczego Nadleśnictwa W. w W.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na wniosek W.K. i E.K. zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...].10.1978 r. Nr [...] w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego, położonego na terenie wsi Z. gm. G. o pow. 12,48 ha, wraz z udziałami we wspólnocie leśnej i gruntowej, stanowiącego współwłasność wnioskodawczyń. Decyzją z dnia [...].09.2004r., Nr [...] Wojewoda P. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika. Z uwagi na odwołanie wnioskodawczyń Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...].06.2006r. uchylił zaskarżoną decyzję wojewody w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Następnie postanowieniem z dnia [...].08.2006 r., Nr [...] Minister przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wniosek W.K. i E.K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...].10.1978 r. W wyniku wszczętego postępowania, decyzją z dnia [...] maja 2007r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...].10.1978 r. Nr [...] w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego, położonego na terenie wsi Z. gm. G. o pow. 12,48 ha, wraz z udziałami we wspólnocie leśnej i gruntowej, stanowiącego współwłasność W.K. i E.K. - w części dotyczącej działek ozn. nr 3 o pow. 1,44 ha, 15 o pow. 1,62 ha, 31 o pow. 0,35 ha, 41 o pow. 0,22 ha, 51 o pow. 0,12 ha, 54 o pow. 0,35 ha, 98 o pow. 0,43 ha, 103 o pow. 0,65 ha, 113 o pow. 0,47 ha, 116 o pow. 1,51 ha, 130 o pow. 0,07 ha, 277 o pow. 0,67 ha, 266 o pow. 0,22 ha, 298 o pow. 0,57 ha, 90/2 o pow. 2,00 ha (KW Nr [...]) oraz oznaczonych nr 87 o pow. 0,51 ha i 173 o pow. 0,03 ha (KW Nr [...]), a w pozostałej części stwierdziło wydanie ww. decyzji z naruszeniem prawa, z uwagi na fakt, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarb Państwa - Nadleśniczy Nadleśnictwa W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją w punkcie l, w części dotyczącej działek nr 3, 15, 31, 41, 51, 54, 98, 103, 113, 116, 130, 227, 266, 298 i 90/2 (KW nr [...]), która narusza art. 156 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja administracyjna nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych i jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, w przypadku, gdy skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji i konieczności zwrotu nieruchomości leśnych w naturze, będzie powstanie enklaw gruntów leśnych będących własnością prywatną wśród gruntów leśnych będących własnością Skarbu Państwa, administrowanych przez PGL Lasy Państwowe. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, że taki stan spowoduje brak możliwości wykonywania obowiązków spoczywających na właścicielach, a wynikających z ustawy o lasach. Ponadto spowodować to może stan niepewności co do legalności pozyskania drewna w sąsiedztwie tych działek, gdyż geodezyjne wyznaczenie nieruchomości o szerokości 8 m w terenie leśnym wydaje się niezmiernie trudne, o ile nie niemożliwe. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Skarbu Państwa - Nadleśniczego Nadleśnictwa W. w W.– S., utrzymało w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia [...].05.2007r. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż Kolegium nie dopatrzyło się, aby zaskarżona decyzja dotknięta była jakąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie organu II instancji, w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z [...].10.1978r. Przejęcie weryfikowaną decyzją nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło bowiem bez ustalenia w toku postępowania, jakie działki wchodziły w skład gospodarstwa rolnego W.K. i E.K. oraz w jaki sposób były one użytkowane. Z przeprowadzonego przez SKO postępowania wyjaśniającego wynika, że Naczelnik Gminy G. nie wyjaśnił w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim nie ustalił, jakie grunty wchodziły w skład przejmowanego gospodarstwa rolnego. Tym samym nie mógł też należycie wyjaśnić, czy gospodarstwo było opuszczone przez właścicieli w rozumieniu art. 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., stanowiącej podstawę wydania weryfikowanej decyzji. W tych okolicznościach, decyzja Naczelnika Gminy w G. z dnia [...].10.1978r. o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego wydana została z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U., Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198 z późn. zm), co wyczerpuje podstawę stwierdzenia nieważności decyzji zawartą w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na zbycie części przejętego gospodarstwa rolnego na rzecz osób trzecich decyzja o przejęciu tego gospodarstwa wywołała w części - nieodwracalne skutki prawne. Dotyczy to działki oznaczonej 90/1, która powstała w wyniku podziału działki nr 90, działki nr 180 oraz działki nr 145 stanowiącej obecnie własność osób trzecich i chroni je rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Natomiast pozostałe działki stanowią nadal własność Skarbu Państwa i znajdują się w zarządzie Lasów Państwowych – (Nadleśniczy Nadleśnictwa W.) oraz w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych. Nie występuje tu zatem przesłanka nieodwracalności skutków prawnych. Na skutek spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zasadne było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 20.10.1978 r. Na powyższą decyzję SKO Nadleśniczy Nadleśnictwa W. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o uchylenie decyzji SKO w Białymstoku z dnia [...].08.2007r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego, zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO w B. nie można uznać za prawidłowe, gdyż decyzja Naczelnika Gminy G. wywołała nieodwracalne skutki. Decyzja administracyjna wywołuje nieodwracalne skutki prawne również w sytuacji, gdy stan faktyczny przez nią wykreowany nie da się odwrócić, a tak było w niniejszej sprawie. W przypadku bowiem zwrotu nieruchomości w naturze powstały wśród gruntów leśnych, będących własnością Skarbu Państwa, enklawy lasów prywatnych o szerokości działki 8 m. Taka działka leśna z natury swego kształtu jest niezwykle trudna do wyznaczenia w terenie. Nie jest możliwe prowadzenie na niej prawidłowej gospodarki leśnej, do której zobligowany jest każdy właściciel lasu. W ocenie skarżącego ok. 15% drzew rosnących na takiej działce będzie rosło na granicy innych działek, co w konsekwencji doprowadzi wprost do niemożności ich prawidłowej pielęgnacji, gdyż będą one współwłasnością. Decyzja Naczelnika Gminy G. wywarła zatem skutek nieodwracalny i SKO w B. winno się w związku z tym ograniczyć do ustalenia, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Decyzja jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości nie mogła pozostać w obrocie prawnym, przez co skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej zawarte. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. - Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Możliwe sposoby rozstrzygnięć Sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną przewiduje art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję: bądź uchyla ją w całości lub części, bądź stwierdza jej nieważność w całości lub w części w razie zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 kpa lub w innych przepisach. W przypadku bezzasadności skargi Sąd administracyjny skargę oddala (art. 151 cyt. ustawy). W myśl art. 156 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Tymczasem ewidentnie uchybiono przepisom o właściwości, bowiem w sprawie rozstrzygał organ nie będąc do tego właściwym. W tych okolicznościach, wobec ujawnienia uchybień powodujących stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zbędnym stało się merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Sąd przed wypowiedzeniem się co do merytorycznych zarzutów skargi zobligowany jest najpierw do skontrolowania, czy nie zachodzą wady kwalifikowane decyzji, a wobec stwierdzenia takich uchybień należało z obrotu prawnego wyeliminować wadliwe akty. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez naczelnika właściwej gminy na podstawie przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107 ze zm.) nie jest samorządowe kolegium odwoławcze. W tym zakresie tutejszy Sąd Administracyjny podziela argumentację przytoczoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 sierpnia 2008 r., I OW 33/08, rozstrzygającym spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi o właściwość w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.). Rozstrzygając zaistniały spór Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił przyjętą w doktrynie i orzecznictwie zasadę, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji, a w razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w postanowieniach: z dnia 14.12.2004 r., sygn. akt OW 98/04; z dnia 29.11.2005 r., sygn. akt I OW 226/05 oraz I OW 236/05; z dnia 30.03.2006 r., sygn. akt I OW 269/05; z dnia 04.07.2006 r., sygn. akt I OW 8/06; oraz z dnia 4 czerwca 2008 r., I OW 27/08 wykształcił się jak dotąd jednolity pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym nowelą z 15 lipca 1961 r. (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 161), jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Natomiast w postanowieniu NSA z dnia 22.12.2008 r., sygn. akt: I OW 95/08 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) wskazano, że właściwość organów administracji rządowej do weryfikacji wydanych wówczas decyzji należy badać w ten sposób, że zasadnicze znaczenie musi mieć to, czy ostateczna decyzja w stosunku do której toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ "szczebla podstawowego czy wojewódzkiego", inaczej mówiąc - przez organ I czy II instancji. Jeżeli decyzję ostateczną wydał organ I instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda. Jeżeli zaś decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ II instancji, organem właściwym do orzekania o nieważności będzie minister. Analizując orzecznictwo NSA w kwestii właściwości organów do rozpoznawania tego typu spraw (tj. stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstw rolnych) należało w przedmiotowej sprawie uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie jest właściwe do rozpoznania wniosku W.K. i E.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...].10.1978 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego. Z uwagi na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].08.2006r. o przekazaniu sprawy według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. organ ten nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej (z dnia [...].05.2007r.) na temat swojej właściwości do rozpoznania przedmiotowej sprawy uznając, iż jest związany postanowieniem tego organu w przedmiocie przekazania sprawy według właściwości. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie jest właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Stanowisko, jakie zostało wyrażone w postanowieniu Ministra z dnia [...].08.2006 r., jest stanowiskiem błędnym i nieaktualnym. Od roku 2006 w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd o właściwości SKO do rozpoznawania spraw o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu opuszczonych gospodarstw rolnych, zmienił się diametralnie i aktualnie uważa się, że właściwym do ich rozpoznania jest Minister Rolnictwa lub właściwy miejscowo Wojewoda, nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Mając powyższe na uwadze, jak również zaistniały w toku postępowania stan faktyczny, jedynym wyjściem w celu ustalenia organu właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy, będzie wdanie się przez SKO w spór kompetencyjny z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który to wniosek należy złożyć do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że poprzez wydanie skontrolowanych decyzji naruszony został obiektywnie określony porządek prawny a przez to i interes prawny skarżącego wyprowadzony z norm prawa materialnego i dlatego skargę należało uwzględnić poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Sąd bada legalność wydawanych przez organy administracji aktów prawnych pod względem zgodności z prawem materialnym jak i procesowym. Naruszenie przepisów o właściwości organów do rozpoznania danej sprawy stanowi kwalifikowane naruszenie prawa materialnego, wobec czego jedynym możliwym rozstrzygnięciem Sądu było stwierdzenie nieważności obu decyzji SKO. Konsekwencją stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej było stwierdzenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.