I OW 33/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA: Janusz Furmanek Sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. J. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...], znak: [...] orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, jako opuszczonego przez właścicieli, gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha położonego we wsi P. - K., Gmina B., stanowiącego własność B. J. G. postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem, a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku B. J. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] znak [...], orzekającej przejęcie na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi P.-K.. W uzasadnieniu wniosku podało, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał się w tej sprawie za organ niewłaściwy i postanowieniem z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego przekazał wniosek wyżej wymienionego Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w O. Wskazało, że powołana na wstępie decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w B. została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, skoro wyżej wymienione przepisy nie obowiązują oraz nie istnieje organ, który wydał zaskarżoną decyzję to należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198). Stosownie do art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., przedmiotowa sprawa nie należy do jego właściwości, gdyż organem właściwym do weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ wyższego stopnia nad Agencją Nieruchomości Rolnych. Jednocześnie powołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące takie stanowisko. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. jako organu właściwego do rozpoznania powołanego na wstępie wniosku B. J. G. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego, orzekało prezydium powiatowej rady narodowej. Ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161) w art. 1 wprowadziło zmianę art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r., jednak wciąż o przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa orzekał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Powołany art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79), według której przy istnieniu przesłanek z art. 39 ust. 1 i 2 organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego mógł wydać decyzję o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub orzec o zwrocie poprzedniemu właścicielowi. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 161) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowoutworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198) sprawy z zakresu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79) przeszły do właściwości organów gminy jako zadania zlecone. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162, poz. 124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wyjątkowo zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W przedmiotowej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie z wniosku B. J. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...], znak [...] orzekającej o przejęciu na Skarb Państwa, jako opuszczonego, gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi P.-K.. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Istota sprawy sprowadza się zatem do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Stosownie do treści art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."), organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Z kolei wyjaśnienie jakie organy są organami wyższego stopnia zawiera przepis art. 17 K.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a zwłaszcza w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu zweryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero wówczas określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 1996 s.732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Rozpoznawany w niniejszej sprawie spór dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] znak: [...] wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161), który stanowił, że o przejęciu opuszczonego przez właściciela gospodarstwa rolnego orzeka właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Przepis art. 2 cyt. ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ta ustawa w art. 44 ust. 1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, zaś w art. 39 ust. 4 wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Zgodnie z art. 45 ust. 1 tej ustawy orzekanie w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 omawianej ustawy należało do naczelnika gminy. Następnie na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), zwanej dalej ustawą kompetencyjną, sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 (art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Jednakże przepisy art. 44 i 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Oznaczało to, iż z tym dniem przestała istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w tych sprawach. A zatem ogólne domniemanie właściwości tych organów wynikające z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło dotyczyć tych spraw. Przestała istnieć także podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, również przez organy administracji rządowej. Należy także wskazać, iż przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy, bowiem właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skreślenie art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych spowodowało, iż z dniem 1 stycznia 1992 r. wygasło zlecenie organom gminy właściwości w tych sprawach, o którym mowa w art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona z dniem 25 marca 1995 r. przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78). Ustawa ta nie zawierała jednak regulacji pozwalających na przymusowe, nieodpłatne (w drodze decyzji administracyjnej) przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia. Także w kolejnych ustawach reformujących administrację publiczną, tj. w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz w ustawie z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126) nie uregulowano kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed dniem 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wyżej wymienionych ustaw z 1957 i 1982 r. Taki stan prawny istnieje w tym zakresie nadal. Jednakże w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1991 r. w art. 58 ust. 2 przewidziano możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa za odpłatnością nieruchomości rolnej, jeżeli z takim wnioskiem wystąpi właściciel tej nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia (a zachodzą przy tym szczególne okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy). Pierwotnie decyzję w przedmiocie przejęcia nieruchomości i ustalenia odpłatności wydawał organ właściwy do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, zaś od dnia 1 stycznia 1992 r. na skutek zmiany art. 58 ust. 2 (Dz. U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464) rejonowy organ administracji rządowej, a po nowelizacji ww. ustawy w 1992 r. (Dz. U. z 1992 r. Nr 58, poz. 280) - z dniem 21 sierpnia 1992 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Agencja ta została utworzona ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. W świetle przepisów tej ustawy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie należy do organów jednostek samorządu terytorialnego lecz do Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym także - stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy, nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa na podstawie decyzji administracyjnych. A zatem skoro w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnymi, będącymi mieniem Skarbu Państwa, w tym decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo, właściwą jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa, nawet w przypadku gdy zostały one wydane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów prawa przez terenowe organy administracji rządowej - wcześniej przez terenowe organy administracji państwowej - należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Stosownie do art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zatem stosownie do art. 17 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie organem właściwym do rozpoznaniu wniosku B. J. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] znak [...] jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi i stosownie do treści art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.