I OSK 1457/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 161/09 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następuje okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Burmistrz C., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 29, art. 30 ust. 1 i 4 oraz art. 37 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), umorzył postępowanie o rozgraniczenie działki nr [...] (obecnie działek nr: [...],[...],[...]) z działką nr [...], położonych w C. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] było prowadzone przed Sądem Rejonowym w C. i zostało prawomocnie zakończone postanowieniem tego Sądu z dnia [...] czerwca 2004 roku, sygn. akt [...]. Sąd precyzyjnie określił przebieg granic, odwołując się do punktów granicznych wskazanych na mapie sporządzonej przez geodetę G. P. Zatem ponowne prowadzenie postępowania w zakresie rozgraniczenia nieruchomości jest bezprzedmiotowe. Po rozpoznaniu odwołania R. L. i M. L., decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wobec ustalenia przebiegu spornej granicy na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] czerwca 2004 r., administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe w tym samym zakresie jest bezprzedmiotowe. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył R. L., wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji. Decyzjom zarzucił naruszenie: 1/ art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2008 r. o umorzeniu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości w sytuacji, gdy po ostatnim prawomocnym rozgraniczeniu tej nieruchomości postanowieniem Sądu Rejonowego w C. ujawniły się nowe okoliczności w postaci istotnej zmiany powierzchni działki, powodujące wątpliwości co do przebiegu granicy i uzasadniające przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, w tym powołanie geodety wykonującego czynności ustalenia przebiegu granicy. 2/ art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2008 r. o umorzeniu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, podczas gdy powołane przepisy nie przewidują możliwości wydania takiej decyzji, określając możliwe sposoby zakończenia postępowania o rozgraniczenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podniósł, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi w art. 29 ust. 1, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenie w trybie przywołanej ustawy ma pomocniczy charakter, bowiem do administracyjnego ustalenia granicy dochodzi tylko wówczas, gdy strony nie są niezadowolone z ustalenia przebiegu granicy. W innym przypadku strona może żądać przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3 ustawy). Może też dojść do przekazania sprawy sądowi z urzędu (art. 34 ust. 2). Gdy dojdzie do uregulowania spornej granicy orzeczeniem sądu powszechnego, wyłączona już jest możliwość innego ustalenia tej granicy przez organ administracji. Niemożliwe jest zatem ustalenie w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym innego przebiegu granicy, niż uczynił to sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Tymczasem poza sporem pozostaje, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. Sąd Rejonowy w C. ustalił granicę między spornymi nieruchomościami. Orzeczenie jest prawomocne. Doszło już zatem do uregulowania orzeczeniem sądu powszechnego spornej granicy, wobec czego wyłączone jest ustalenie w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym innego jej przebiegu. W tej sytuacji postępowanie rozgraniczeniowe w postępowaniu administracyjnym w sprawie niniejszej nie może być prowadzone. Skoro tak, to zasadne było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że nie ma racji skarżący twierdząc, że sprawę o rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym można zakończyć jedynie w sposób przewidziany w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zawarcie ugody (art. 31 ust.), wydanie decyzji o rozgraniczeniu (art. 33 ust. 1), umorzenie postępowania i przekazanie sprawy do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2) to sposoby rozstrzygnięcia sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym. Jednak możliwe jest rozstrzygnięcie takiego postępowania przez umorzenie z uwagi na jego bezprzedmiotowość na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2009 r. skargę kasacyjną złożył R. L. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 29 ust 1, art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powołane przepisy nie przewidują możliwości wydania kwestionowanej decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Określają one bowiem możliwe sposoby zakończenia postępowania o rozgraniczenie. Jednocześnie po ostatnim prawomocnym rozgraniczeniu nieruchomości, postanowieniem Sądu Rejonowego w C., ujawniły się nowe okoliczności w postaci istotnej zmiany powierzchni działki, powodujące wątpliwości co do przebiegu granicy i uzasadniające przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, w tym powołanie geodety wykonującego czynności ustalenia przebiegu granicy. Wskazując na powyższe naruszenia kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w niniejszej sprawie zaistniały wątpliwości co do przebiegu granicy, uzasadniające przeprowadzenie postępowania rozgraniczającego. W postanowieniu sądu powszechnego oparto się na mapie sporządzonej przez geodetę G. P., którego czynności doprowadziły do ustalenia, iż powierzchnia działki skarżących wynosi 600 m². R. L. z tym ustaleniem się nie zgadza i dokonane przez tego geodetę ustalenia kwestionuje. Już po postanowieniu Sądu bowiem, w wyniku wznowienia granic działek, wykonawca prac ustalił, że faktyczna powierzchnia działki wynosi 582 m². Powyższa sytuacja rodzi konieczność ponownego postępowania o rozgraniczenie, które w sposób jasny rozstrzygnie wszystkie wątpliwości. Kasator podniósł także, że w świetle przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organ administracji państwowej wydaje w postępowaniu rozgraniczeniowym trzy rodzaje decyzji: decyzję o rozgraniczeniu (art. 33 ust. 1), decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed upoważnionym geodetą (art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 4 ustawy) oraz decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2). Nie jest natomiast możliwe wydanie decyzji o umorzeniu postępowania poza trybem przewidzianym w art. 34. Dla takiego orzeczenia nie ma podstawy prawnej w powołanej ustawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. L. uznała za zasadne argumenty w niej zawarte. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpatrując złożoną w sprawie skargę kasacyjną stwierdzić należy przede wszystkim, że wadliwe jest takie sformułowanie w niej zarzutów, gdzie jako podstawę kasacji wskazuje się art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (a więc przepisu dotyczącego naruszeń procedury) w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, zawartymi w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Już chociażby z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Tym niemniej również merytoryczne argumenty kasatora, zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sformułowane nawet w prawidłowy sposób, nie mogłyby przynieść oczekiwanego przez niego rezultatu. W sprawie bezsporne jest, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] czerwca 2004 r. ustalono granicę pomiędzy spornymi działkami. Prawomocne orzeczenie sąd ma ten skutek, że wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy organy państwowe i organy administracji publicznej (art. 365 § 1 k.p.c.). Organ właściwy do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego jest zatem związany prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, który ustalił już przebieg granicy. W orzecznictwie sądowym niekwestionowane jest stanowisko, że niemożliwe jest ustalenie w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym innego przebiegu granicy, niż uczynił to sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Kasator podnosi, że w postępowaniu rozgraniczeniowym może zapaść jedynie decyzja wymieniona w katalogu możliwych rozstrzygnięć, określonych w rozdziale 6 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednak zasada ta nie odnosi się do postępowań bezprzedmiotowych. W wyroku z dnia 19 lutego 2002 r., II SA 2900/00, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wyraźnie, że istnieją cztery możliwości rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym sprawy o rozgraniczenie nieruchomości: przez: zawarcie ugody, wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, wydanie decyzji o umorzeniu postępowania i przekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (kolejno - na podstawie art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.) oraz umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego (art. 105 k.p.a.). Również w uchwale z dnia 19 maja 2003 r., OPK 32/02, Naczelny Sąd Administracyjny do katalogu możliwych rozstrzygnięć administracyjnych w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości zaliczył decyzję wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w następstwie bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn (np. w wyniku skutecznego cofnięcia wniosku albo połączenia nieruchomości oddzielonych granicą lub skupienia ich w rękach jednego właściciela). Skoro zatem administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe w niniejszej sprawie nie mogło być prowadzone, bowiem kwestia ustalenia spornych granic została już prawomocnie rozstrzygnięta orzeczeniem sądu powszechnego, co wyłącza możliwość innego ustalenia tej granicy przez organ administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2001 r., II SA 574/00 i z dnia 16 marca 1998 r., II SA 1407/97), to wszczęte już postępowanie powinno zostać umorzone. Żądanie strony dotyczy bowiem sprawy, która nie podlega już rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracji, co ujawniło się w toku postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, Nr 1, poz. 16). W niniejszej sprawie przesłanka umorzenia postępowania istniała już zatem przed wszczęciem postępowania administracyjnego, co jednak ujawnione zostało dopiero w jego toku. Bezprzedmiotowość postępowania rozgraniczeniowego w niniejszej sprawie powstała na skutek zdarzenia prawnego w postaci postanowienia sądu powszechnego w tym samym przedmiocie. Uznać więc należało, że postanowienie Sądu Rejonowego w C. spowodowało uchylenie podstawy prawnej do działania administracji publicznej we władczej formie w sprawie dotyczącej rozgraniczenia (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck 2009, wydanie 10). Zaskarżonemu wyrokowi nie można zatem zarzucić wadliwości, a skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.