II OSK 327/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del WSA Leszek Kamiński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. N. i P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 479/09 w sprawie ze skargi M. N. i P. N. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], 2) zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz M. N. i P. N. solidarnie kwotę 2600 (dwa tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 30 października 2009 r., sygn. akt II SA/Po 479/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. N. i P. N. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Powyższe rozstrzygnięcia zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dnia [...] lutego 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy w N. T. przy ul. [...], na działce nr ewid. [...] (wcześniej: nr [...] i [...]) stanowiącego własność W. D. W wyniku oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2006 r. stwierdzono, że W. D. przystąpił do samowolnej zmiany sposobu użytkowania poprzez przebudowę lokalu mieszkalnego na lokal usługowy - pomieszczenie biurowe (wynajmowane wówczas przez P. N.). Samowolna zmiana sposobu użytkowania polegała na wykuciu otworu drzwiowego w elewacji frontowej budynku oraz przemurowaniu dwóch otworów drzwiowych wewnątrz pomieszczenia. Prace te wykonano, według oświadczenia właściciela obiektu, na przełomie 2005 i 2006 r. (protokół kontroli z dnia [...] kwietnia 2006 r. - k. 8 akt adm.). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał użytkowanie pomieszczeń biurowych i zobowiązał inwestora do przedłożenia odpowiednich dokumentów w terminie do dnia 30 lipca 2006 r. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], organ zakreślił nowy ostateczny termin wykonania powyższych obowiązków (do dnia 30 września 2006 r.), a postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 60.000 zł. Powyższe orzeczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ten sposób, że postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] stwierdzono nieważność postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006 r., decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] września 2006 r., a postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. [...] uchylono w całości postanowienie z dnia [...] grudnia 2006 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Aktem notarialnym z dnia [...] maja 2007 r. Rep. [...] W. D. zbył nieruchomość obejmującą działkę nr ewid. [...] na rzecz P. N. oraz M. N. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] wstrzymał użytkowanie pomieszczeń biurowych oraz zobowiązał nowych właścicieli nieruchomości (P. N. i M. N.) do przedłożenia w terminie do 28 września 2007 r. stosownych dokumentów, o których mowa w art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Po wykonaniu przez skarżących nałożonych na nich obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] ustalił opłatą legalizacyjną dla M. N. i P. N. w wysokości 60.000 zł. Wyjaśnił, że po zbadaniu zgodności złożonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz po dokonaniu oceny jego kompletności, opłatę legalizacyjną wyliczył na podstawie art. 71a ust. 3 ustawy. Na powyższe postanowienie M. N. i P. N. wnieśli zażalenie. Wraz z pismem z dnia [...] października 2007 r. pełnomocnik W. D. radca prawny R. Ś. przedłożył do akt dowód wpłaty całości opłaty legalizacyjnej na konto Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu, przy czym wniósł jednocześnie o kontynuowanie postępowania wywołanego zażaleniem. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia z dnia [...] listopada 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wysokość opłaty została ustalona prawidłowo. Rozpoznając skargę na wyżej wymienione postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż jest ona niezasadna. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przebudowa i zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń z funkcji mieszkalnej na biurową, co miało miejsce w niniejszej sprawie, niewątpliwie wymagała zgłoszenia zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom skarżących, organy precyzyjnie wyjaśniły na jakiej podstawie prawnej oraz w jaki sposób wyliczyły opłatę. Co prawda Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie powołał wprost treści art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, do którego odwołuje się art. 71a ust. 3 tej ustawy, jednakże nie można tego uznać za uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że organ odwoławczy powołał i wyjaśnił treść tego przepisu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji określając opłatę legalizacyjną nie naruszono również art. 71a ust. 3 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. W skardze M. N. i P. N. skoncentrowali się na wykazaniu, że wyliczając opłatę legalizacyjną organy nadzoru budowlanego przyjęły nieprawidłowy współczynnik kategorii obiektu budowlanego, co nastąpiło w konsekwencji błędnego przypisania budynkowi kategorii XVI - budynki biurowo-konferencyjne. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego mowa jest o skutkach prawnych zmiany sposobu użytkowania "obiektu budowlanego" lub "jego części" bez wymaganego zgłoszenia. Stwierdzenie przez organ niezgodnego z prawem użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powoduje uruchomienie postępowania legalizacyjnego, które może zakończyć się pozytywnie, to jest "zatwierdzeniem" nie zgłoszonego sposobu użytkowania (art. 71a ust. 2 ustawy), bądź - w pewnych przypadkach - negatywnie, przez nałożenie na inwestora obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania (art. 71a ust. 4 ustawy). Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego wykonania nałożonych na stronę obowiązków wiąże się z koniecznością uiszczenia opłaty legalizacyjnej od tak "dopuszczonego" sposobu użytkowania. Opłatę tę wyznacza się odpowiednio do stanu "zaistniałego", bowiem właśnie ten stan użytkowania (a nie poprzedni) podlega legalizacji. Skoro zatem, jak wykazał Sąd pierwszej instancji, dokonano samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania części budynku (pomieszczeń na parterze) na cele biurowe, to z tego tytułu należało wymierzyć opłatę legalizacyjną odpowiednią do dokonanej zmiany i jej zakresu. W tej sprawie postępowanie legalizacyjne z art. 71a ust. 1-3 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego obejmuje dopuszczenie samowolnie zmienionego sposobu użytkowania pomieszczeń ("części budynku") znajdujących się na parterze kamienicy skarżących, które urządzono i rozpoczęto użytkować na cele biurowe. Pomieszczenia takie mieszczą się w kategorii - "budynki biurowe i konferencyjne", określonej w załączniku do ustawy jako kategoria XVI. W konsekwencji, legalizacja pomieszczeń samowolnie przebudowanych i użytkowanych w celach biurowych wiąże się z opłatą legalizacyjną wyliczoną według odpowiadającego im współczynnika kategorii: k = 12. Odnosząc się do argumentacji skarżących, że współczynnik kategorii, o jakim mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, należało odnosić do całego obiektu budowlanego przy [...] w N. T., Sąd pierwszej instancji wskazał, iż art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego jednoznacznie przewiduje, iż można prowadzić postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania jedynie części obiektu budowlanego. Co więcej, jeżeli zmiana sposobu użytkowania dotyczy tylko określonych pomieszczeń czy lokalu, organ nie ma prawa prowadzić postępowania co do całego budynku. W postępowaniu dotyczącym części nieruchomości opłatę legalizacyjną wylicza się biorąc pod uwagę jedynie tę część obiektu, której sposób użytkowania został samowolnie zmieniony. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli M. N. i P. N., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi niewłaściwą interpretację i zastosowanie art. 71 a ust. 3 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez bezpodstawne zaliczenie obiektu budowlanego do kategorii XVI. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...].07.2007r. nr [...] i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...].04.2006r. nr [...] oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionował zaliczenie budynku do kategorii XVI. Kategoria ta dotyczy bowiem budynków biurowych i konferencyjnych. Wymaga podkreślenia, iż przedmiotowy budynek natomiast jest obiektem mieszkaniowym. Złożony do akt sprawy przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nieruchomości zakwalifikował ją jako budynek mieszkalny wielorodzinny. Nawet więc stwierdzenie po sporządzeniu operatu szacunkowego, przebudowy dokonanej przez poprzedniego właściciela budynku polegającej na wykuciu otworu drzwiowego w elewacji frontowej oraz zamurowaniu dwóch otworów drzwiowych wewnątrz pomieszczenia budynków w lokalu nr 3, nie może skutkować zaliczeniem budynku do kategorii budynków biurowych i konferencyjnych. Wskazano ponadto, iż wartość współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) została niewłaściwie ustalona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż pojęcie budynku mieszkalnego zostało zdefiniowane w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku mieszkalnym należy przez to rozumieć: a) budynek mieszkalny wielorodzinny lub b) budynek mieszkalny jednorodzinny. Zgodnie zaś z § 3 pkt 14 tego rozporządzenia lokalem użytkowym jest jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Mając na uwadze powyższe odnieść należy się do art. 71a ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei w myśl art. 59f ust. 1 w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T. ustalił dla inwestorów – M. N. i P. N. opłatę legalizacyjną w wysokości 60.000 zł (stawka opłaty (s) - 500 zł, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) - 12, a współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) – 1). Skarżący w skardze kasacyjnej kwestionują wysokość nałożonej opłaty legalizacyjnej wskazując, iż jak wynika z operatu szacunkowego dołączonego do akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość zakwalifikowana została jako budynek mieszkalny wielorodzinny. Nie można zatem, zdaniem skarżących z powodu przebudowy polegającej na wykuciu otworu drzwiowego w elewacji frontowej oraz zamurowaniu dwóch otworów drzwiowych wewnątrz pomieszczenia budynków w lokalu nr [...], zakwalifikować ten lokal do kategorii XVI - budynki biurowe i konferencyjne. Stanowisko skarżących uznać należy za zasadne. Wskazać bowiem należy, iż kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn ale ma charakter środka przymusu służącego wykonywaniu zadań administracji i ochronie interesu publicznego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007/2). Restrykcyjność kar administracyjnych i ich cechy sprawiają jednak że ich nakładanie musi się wiązać ze szczególną starannością w ustalaniu stanu faktycznego. Należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, który wskazuje na nieprawidłowe zakwalifikowanie przez organy nadzoru budowlanego zakresu prac dokonanych w lokalu i przyporządkowanie go do kategorii budynków biurowych, co czyni uzasadnionymi także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że przy ocenie czy w danym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania, należy brać pod uwagę to, czy dane przekształcenie wiąże się ze zmianą m.in. warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych bądź wielkości lub układu obciążeń (wyroki NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Kr 337/96, Prawo Gospodarcze 1997, nr 7, poz. 39 oraz z dnia 26 marca 1999 r., SA 532/97, Lex nr 46771). Innymi słowy zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 czerwca 2008 r., II SA/Łd 131/08, LEX nr 491825). Zarówno w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. z dnia [...] października 2007 r., jak i wydanym na skutek zażalenia postanowieniu Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2007 r. nie wykazano, czy na skutek rozpoczęcia w przedmiotowym lokalu prac polegających na jego przebudowie na pomieszczenie biurowe istotnie doszło do zmiany m.in. warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, bądź w zakresie wielkości lub układu obciążeń, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Organy administracyjne obydwu instancji uznały, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu powołanego przepisu nie badając, czy okoliczności stanowiące ustawowe przesłanki tej zmiany rzeczywiście wystąpiły. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego powinny dokonać wszechstronnej analizy, czy w związku ze zmianą przeznaczenia lokalu z mieszkalnego na biurowy w omawianym obiekcie istotnie doszło do zmiany sposobu użytkowania, wymagającej uprzedniego dokonania zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 prawa budowlanego, co mogłoby uzasadniać ingerencję organów w trybie art. 71 a tej ustawy. Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.