I OSK 1515/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Marian Wolanin, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lipca 2009r. sygn. akt II SA/Ol 551/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2009r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w O. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 551/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2009r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia użytkowania nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Burmistrz Barczewa stwierdził wygaśnięcie użytkowania w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie R., gmina B., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha. Zobowiązał również w tym rozstrzygnięciu Spółdzielnię Mieszkaniową P. w O. do zwrotu przedmiotowej nieruchomości w terminie 7 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1975 r. Naczelnik Gminy Barczewo przekazał Spółdzielni Mieszkaniowej P. w O. nieodpłatnie i na czas nieokreślony w trwałe użytkowanie nieruchomość rolną położoną we wsi Z. gmina B., o powierzchni [...]ha, oznaczoną numerem [...]. Zgodnie z zawartymi stwierdzeniami nieruchomość miała być zabudowana ośrodkiem wypoczynku świątecznego. Według organu w toku postępowania administracyjnego strona nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów potwierdzających zrealizowanie przedmiotowej inwestycji. Na użytkowanej działce Spółdzielnia zrealizowała jedynie dwa domki letniskowe, jak też obiekty małej architektury. Według organu I instancji składane deklaracje na podatek od nieruchomości wskazują, że przedmiotem opodatkowania winno być objęte jedynie nieco ponad [...]m kw. powierzchni użytkowej budynków, jak też [...]m kw. nieruchomości gruntowej. Powierzchnia całej działki wynosi natomiast [...]m kw. Okoliczności te świadczą o tym, że cel, na który przekazano nieruchomość nie został zrealizowany. Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w O. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy w całości decyzję organu I instancji. Organ podniósł, że decyzja, na mocy której oddano nieruchomość w użytkowanie Spółdzielni została wydana przed 5 grudnia 1990 r., w konsekwencji czego winna mieć zastosowanie norma art. 210 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Kolegium nie może budzić wątpliwości, że cel na który przeznaczono nieruchomość mimo upływu 35 lat, nie został zrealizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w O. na powyższą decyzję stwierdził, że bezspornym jest, że poprzedzająca zaskarżone rozstrzygnięcie, decyzja organu I instancji nie została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej. Mimo uchybienia, w ocenie Sądu nie miało to decydującego znaczenia dla wyniku sprawy. Ponadto, zdaniem WSA nie budzi wątpliwości, że cel na który przeznaczono nieruchomość mimo upływu 35 lat, nie został zrealizowany. Spółdzielnia ograniczyła się bowiem jedynie do wybudowania dwóch domków letniskowych i części sieci oraz obiektów małej architektury, mimo tego, że na użytkowanej działce miał powstać ośrodek na 130 osób. Tymczasem wybudowanie na obszarze ok. [...]ha dwóch domków letniskowych i kilku urządzeń do ich obsługi trudno byłoby uznać za realizację inwestycji polegającej na budowie całego kompleksu jakim miał być ośrodek wypoczynkowy. W kontekście rozpoznawanej sprawy nie mają znaczenia argumenty zawarte w skardze, a odnoszące się do tego, że ośrodek wypoczynkowy miał być wybudowany na obszarze [...]ha. Skarżącej przekazano w użytkowanie teren o obszarze [...]ha, co oznacza, że nie miała ona od początku możliwości budowy ośrodka zgodnie z początkowymi założeniami. Taka argumentacja, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie mogłaby być ewentualnie podniesiona w stosunku do decyzji z 1975 r. przekazującej nieruchomość w użytkowanie jako przesłanka przesądzająca o tym, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania. Sąd I instancji podkreślił, że użytkowanie przedmiotowej ustanowiono w drodze decyzji - z dnia [...] sierpnia 1975 r. Przekazanie to nastąpiło przez dniem 5 grudnia 1990 r. W związku z powyższym od chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, grunty będące w użytkowaniu, w użytkowaniu tym pozostają. Niemniej jednak od dnia 15 lutego 2000 r. - w związku ze zmianą art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ustawę z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) - do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy o trwałym zarządzie. Tak więc do nieruchomości tych mają zastosowanie przepisy dotyczące trwałego zarządu określone ustawą o gospodarce nieruchomościami. Te z kolei w art. 46 ust. 2 pkt 1 wspomnianej ustawy stanowią, że właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu. Skoro nieruchomość jaką oddano Spółdzielni w użytkowanie nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o oddaniu tejże nieruchomości w użytkowanie, to poprzez odpowiednie zastosowanie przepisów o trwałym zarządzie przyjąć należy, że organom przysługiwało uprawnienie do podjęcia decyzji o wygaszeniu użytkowania. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie za bezzasadny uznał argument skargi mówiący, że decyzja nie określała warunków jej wygaśnięcia, co oznacza według Spółdzielni, że użytkowanie jako ograniczone prawo rzeczowe mogło wygasnąć w przypadkach określonych w § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr z 1969 Nr 1, poz. 1). Wygaśnięcie decyzji z 1975 r. nie może obecnie odbyć się na podstawie ww. rozporządzenia, albowiem zostało ono uchylone w dniu 7 maja 1986 r. Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że wprawdzie w dniu 11 maja 2004 r. pomiędzy Burmistrzem Barczewa, a Spółdzielnią Mieszkaniową "P." w O. został podpisany protokół uzgodnień, dotyczący oddania w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości, jednakże Burmistrz Barczewa pismem z dnia 21 listopada 2005 r. uchylił się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w tej sprawie. Niemniej jednak kroki prawne Spółdzielni o ustanowienie użytkowania wieczystego nie mają wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do argumentu skarżącej jakoby Gmina Barczewo zablokowała inwestycję, nie zmieniając przeznaczenia przedmiotowych gruntów poprzez przekwalifikowanie gruntów rolniczych na cele nierolnicze, Sąd zauważył, że zarzut ten nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w O., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez niestwierdzenie, iż w wyniku naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, iż zarówno odwołanie jak i skarga opierają się na podobnych argumentach, a w swojej treści niewiele się różnią, co spowodowało konkluzję Sądu, iż niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącej pisma o zakończeniu postępowania oraz decyzji organu I instancji nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy w skardze podniesiono nowy zarzut: nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie, czy na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1975 r. o przekazaniu skarżącej nieruchomości w trwałe użytkowanie skarżąca miała obowiązek w całości wykonać sporządzony w 1974 r. plan szczegółowego zagospodarowania terenu, który to plan dotyczył zagospodarowania nieruchomości o powierzchni [...]ha, a skarżącej decyzją oddano w trwałe użytkowanie nieruchomość zalesioną o powierzchni [...]ha (w rzeczywistości [...]ha); c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, iż decyzja o przekazaniu nieruchomości w trwałe użytkowanie była niewykonalna w momencie jej wydania, podczas gdy z decyzji tej nie wynika, iż skarżąca miała obowiązek w całości wykonać plan szczegółowego zagospodarowania terenu, wobec oddania jej w użytkowanie nieruchomości o ponad 3 krotnie mniejszym obszarze; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, iż cel na który przeznaczono nieruchomość nie został przez skarżącą zrealizowany, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana jako ośrodek wypoczynkowy, a oddanie skarżącej w trwałe użytkowanie nieruchomości o powierzchni ponad 3 krotnie mniejszej świadczy o tym, iż skarżąca nie miała obowiązku wykonania w całości planu szczegółowego zagospodarowania terenu; a także: 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, w szczególności art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 210 ust. 1 tej ustawy poprzez uznanie, iż stanowiły podstawę prawną do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie użytkowania, w sytuacji gdy: - z treści art. 210 u.o.g.n. wynika, iż przepis ten nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia, bowiem dotyczy użytkowania, a skarżącej nieruchomość została przekazana w trwałe użytkowanie; - z treści art. 210 u.o.g.n. wynika, iż przepisy dotyczące użytkowania stosuje się odpowiednio do trwałego zarządu, co oznacza, iż przepis art. 46 ust. 2 pkt 1 u.o.g.n. nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia, bo dotyczy sytuacji, gdy nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu, a wcześniejsze przepisy dotyczące trwałego użytkowania nie zawierały takiej regulacji; 3) w przypadku niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów wskazanych w pkt 2 wnoszący skargę kasacyjną zgłosił zarzut niekonstytucyjności art. 210 u.o.g.n. jako niezgodnego z art. 2 Konstytucji RP, bowiem naruszającego zasadę ochrony praw nabytych, gdyż skarżącej oddano odpłatnie nieruchomość w trwałe użytkowanie, przepisy dotyczące trwałego użytkowania nie przewidywały wygaśnięcia trwałego użytkowania w sytuacji, gdy nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasadnie skarżący kasacyjnie zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy obu instancji, a następnie zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego prowadzi do nieprawidłowej subsumcji przepisu prawa materialnego, co może oznacza, iż zastosowany przepis prawa materialnego. nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia, Poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca miała przedmiotową działkę w trwałym zarządzie, który powstał na mocy art. 210 ust.3 u.g.n. Przepis ten stanowi "do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu (art. 46 ust. 2 pkt.1 u.g.n.) .Zgodnie z treścią tego przepisu. właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu. Kwestia zagospodarowania działki położonej w obrębie R., gmina B., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] nie została z należytą starannością wyjaśniona. Z decyzji z dnia [...] czerwca 1974r. zatwierdzającej plan realizacyjny, którego integralną część stanowił plan szczegółowy wynika, ze zakładano budowę ośrodka wypoczynku świątecznego. Wielkość terenu objętego planem szczegółowym wynosiła [...]ha przewidziano w nim budowę ośrodka na 130 osób w tym pawilon noclegowy na 80 osób i 10 domków kempingowych na 50 osób oraz małą architekturę jak pomosty wiaty itp. Uszedł uwadze, tak organów jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, protokół ze spotkania w sprawie budowy ośrodka bazy letniej spółdzielczości mieszkaniowej w Z., znajdujący się na k-9 akt administracyjnych, z którego wynika, że budową ośrodka wypoczynku zainteresowane były różne podmioty (W. 2 domki kempingowe, I. 2 domki kempingowe, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa 4 domki, Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." w W. 2 domki). W toku postępowania przed organami administracji, co także nie zostało zauważone przez Sąd I instancji, nie ustalono czy wymienione wyżej podmioty także otrzymały w trwałe użytkowanie nieruchomości pod budowę planowanych domów kempingowych (protokół k-9), jak również nie wyjaśniono, który z tych podmiotów miał wybudować pawilon na 80 osób. Z dokumentów zgromadzonych w aktach można jedynie ponad wszelką wątpliwość ustalić, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1975 r. Naczelnik Gminy Barczewo przekazał Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w O. nieodpłatnie i na czas nieokreślony w trwałe użytkowanie nieruchomość rolną położoną we wsi Z. gmina B., o powierzchni [...]ha, oznaczoną numerem [...]. Na działce tej skarżąca wybudowała deklarowane we wspomnianym wyżej protokole 2 domki kempingowe, pomost, wiaty i parkingi. Organy nie wyjaśniły, czy pozostałe podmioty wycofały się z budowy deklarowanych domków, tak jak to uczyniła Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." (pismo a aktach administracyjnych) i czy w związku z tym rozmiar inwestycji uległ zmniejszeniu, czy też może rozmiar zamierzenia inwestycyjnego uległ zmniejszeniu wobec oddania znacznie mniejszej działki pod jego budowę, niż początkowo zakładano. Wyjaśnienie wskazanych wyżej kwestii pozwoli ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." miała samodzielnie wybudować ośrodek, o jakim mowa w decyzji z [...] czerwca 1974r., czy też wspólnie z innymi inwestorami. Jeśli wspólnie, to jakie konsekwencje dla skarżącej wynikają z odstąpienia od realizacji celu inwestycji, przez pozostałych inwestorów. Nie bez znaczenia jest także ustalenie, czy realizacja tego obiektu w takim rozmiarze jak zakładał to plan szczegółowy była możliwa na przekazanej skarżącej nieruchomości. W tym stanie sprawy Naczelny Sad Administracyjny uznając skargę za uzasadnioną orzekł jak w sentencji na postawie art. 185§1 w zw. z art. 203 ust.1 u.p.p.s.a. [pic].