IV SA/Wa 638/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2009 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Minister Gospodarki utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. nr [...], odmawiającą wszczęcia z wniosku P., zwanego dalej "skarżącym", postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r. w przedmiocie przejęcia na własność Państwa mienia H. [...] S. A. w P. w likwidacji, przy ul. [...] w P. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 10 marca 2008 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie na podstawie art.156§1 pkt 2 k.p.a. nieważności orzeczenia z 1967 r. Wykazując interes prawny w sprawie skarżący powołał się na następstwo prawne po Z., które na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 18, poz. 17) nabyło zarząd i bezpłatne użytkowanie nieruchomości objętej orzeczeniem z 1967 r. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania, uznając, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie, podnosząc, że interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37), zwanej dalej "ustawą z 1958 r.", może mieć tylko właściciel mienia według stanu na dzień wydania decyzji nacjonalizacyjnej. Przedmiotem orzeczenia nacjonalizacyjnego było mienie stanowiące własność spółki H. [...] S. A. w P. w likwidacji. Orzeczenie z 1967 r. rozstrzygało wyłącznie o przysługującym tej spółce prawie własności do nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...], wykaz [...] o powierzchni 5,91,49 ha, a zatem jedynie spółka ta może skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego. Skutkiem decyzji nacjonalizacyjnej wydanej w trybie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r. było odjęcie prawa własności do "innego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., i które pozostaje w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 niniejszego artykułu", a zatem interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych należy wiązać z posiadanym w dacie nacjonalizacji prawem własności do upaństwowionego mienia. Skarżący powołał się natomiast na tytuł prawny nie wynikający z prawa własności nieruchomości, lecz z posiadania zależnego (zarządu i bezpłatnego użytkowania). Skoro nacjonalizacja przedmiotowej nieruchomości nie wpłynęła na zakres uprawnień przysługujących Z. na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, to nie można w ocenie organu zasadnie twierdzić, że decyzja nacjonalizacyjna w sposób bezpośredni wpływa za zakres praw i obowiązków wnioskodawcy. Decyzją tą bowiem orzeczono jedynie o odjęciu prawa własności do przedmiotowej nieruchomości spółce H. [...] S.A. w P. w likwidacji i jej przejęciu na własność Państwa. Zdaniem organu decyzja nacjonalizacyjna nie kształtowała zatem bezpośrednio sytuacji prawnej P., rozstrzygając jedynie w kwestii prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu nie legitymują użytkowników nieruchomości do występowania do organów administracji publicznej z jakimkolwiek żądaniem co do statusu własnościowego użytkowanej przez siebie nieruchomości. Stosownie do art. 244 § 1 k. c. użytkowanie należy do ograniczonych praw rzeczowych (praw na rzeczy cudzej), którego treścią - zgodnie z art. 252 k. c. - jest używanie cudzej rzeczy i pobieranie z niej pożytków. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia wpis prawa użytkowania i zarządu przedmiotową nieruchomością na rzecz Zakładów [...] "P." w P., ponieważ nie skutkował zmianą prawa własności do znacjonalizowanej nieruchomości. Kwestie sporne odnośnie zakresu uprawnień wnioskodawcy i Zakładów [...] "P." w P. do przedmiotowej nieruchomości mogą być przedmiotem postępowania przed sądem cywilnym. W skardze na decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. skarżący podniósł, co następuje. Orzeczenie nacjonalizacyjne z dnia [...] października 1967 r. rozstrzygnęło nie tylko o upaństwowieniu przysługującego w tej dacie spółce H. [...] S. A. w P. w likwidacji prawie własności nieruchomości. W orzeczeniu stwierdzono również, że nieruchomość znajduje się we władaniu Zakładów [...] "P." [...] w P., co bezpośrednio wpłynęło na uprawnienia do tej nieruchomości przysługujące poprzednikowi prawnemu skarżącego (Z. – K.). Orzeczenie to potwierdzało bowiem tytuł prawny do gruntu Zakładów [...] "P."[...], gdy tymczasem tytuł prawny do tego samego gruntu przysługiwał na mocy art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych poprzednikowi prawnemu skarżącego. Orzeczenie Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r. stanowiło następnie podstawę do ujawnienia w dziale II księgi wieczystej prawa zarządu i użytkowania na rzecz Zakładów [...] "P." w P. W związku z tym nabyte z mocy ustawy przez poprzednika prawnego skarżącego ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania przedmiotowego gruntu "zderzyło się" z prawem zarządu i użytkowania Zakładów [...] "P.", mającym swe źródło w przepisie prawa materialnego, tj. art. 17 pkt. 2, lit. b ustawy z 1958 r. Powstała zatem sytuacja, że do tego samego gruntu prawo do korzystania i pobierania pożytków z wyłączeniem innych osób uzyskały dwa różne podmioty: poprzednik prawny wnioskodawcy na mocy art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych oraz Zakłady [...] "P." [...] na podstawie orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r. Każdemu z tych podmiotów legitymującemu się prawem użytkowania przysługuje ochrona, do której zgodnie z art. 251 k. c. stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Orzeczenie nacjonalizacyjne naruszyło zatem sferę uprawnień skarżącego. Skarżący podniósł również, że Zakłady [...] "P." S. A., powołując się na powyższe orzeczenie i dokonany na jego podstawie wpis do księgi wieczystej, wystąpiły w dniu [...] czerwca 2005 r. do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez te Zakłady, z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r., użytkowania wieczystego gruntu objętego orzeczeniem nacjonalizacyjnym oraz potwierdzającej, że budynki i urządzenia posadowione na powyższym gruncie stały się własnością tego podmiotu. Tymczasem, w myśl art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych oraz art. 15 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - prawo własności urządzeń, budynków i budowli przeznaczonych do wspólnego korzystania i służących do zapewnienia funkcjonowania ogrodu działkowego przysługuje Polskiemu Związkowi Działkowców, a poszczególni działkowcy są właścicielami obiektów i urządzeń znajdujących się na działce. W ocenie skarżącego zaistniał więc związek między zastosowaną przez Ministra Przemysłu Ciężkiego normą zawartą w art. 17 pkt. 2 lit. b ustawy z 1958 r. a sytuacją prawną skarżącego, ponieważ orzeczenie Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r., będące aktem stosowania tej normy, ma wpływ na sytuację prawną wnioskodawcy wyznaczoną normami prawa cywilnego. Brak jest więc podstaw do kwestionowania interesu prawnego skarżącego w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r., gdyż orzeczenie to ma bezpośredni wpływ ta sytuację prawną skarżącego wyznaczoną przez normy prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Gospodarki na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art.157§3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji administracyjnej następuje w drodze decyzji. Z przepisu tego wynika, że wszczęcie tego rodzaju postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art.157§3 k.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć w szczególności złożenie podania przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Zasadnie odmówiono wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia, albowiem skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie. Interes, który skarżąca posiada, ma co najwyżej charakter faktyczny. Zgodnie z art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślić należy, że art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Należy przy tym pamiętać, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji bądź jej spadkobierca (vide wyrok NSA z dnia 11 października 2000 r., sygn. akt IV SA 1495/98, Lex nr 53438, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2004 r., sygn. akt II S.A. 2160/03, Lex nr 160419), lecz także taką stroną może być inny podmiot. Warunkiem niezbędnym jest jedynie wykazanie, że osoba taka posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 791/06, wskazano, że przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu, nie legitymują użytkowników nieruchomości do występowania do organów administracji publicznej z jakimkolwiek żądaniem, co do statusu własnościowego użytkowanej przez siebie nieruchomości. Mówiąc innymi słowy, przepisy te w żadnym zakresie nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych. Z poglądem tym należy się zgodzić. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego orzekającego o przejęciu na własność Państwa nieruchomości stanowiącej dotąd własność podmiotów niepublicznych, tj. osób fizycznych lub prawnych będą miały te osoby lub ich następcy prawni. Trafnie zatem przyjął organ, że podmiotem posiadającym legitymację byłaby niewątpliwie spółka, której mienie upaństwowiono. Nie oznacza to jednak, że legitymacja taka będzie przysługiwała każdemu podmiotowi, który do tej nieruchomości posiada jakiekolwiek inne niż własność prawo rzeczowe. Księga druga kodeksu cywilnego, zatytułowana: "Własność i inne prawa rzeczowe" kodyfikuje rodzaje praw, jakie można posiadać do rzeczy. Już samo wyodrębnienie w tytule księgi prawa własności (Tytuł I, art.126 – 231 k.c.) spośród innych praw rzeczowych ilustruje oczywisty fakt, że prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym, jakie do rzeczy można posiadać. Inne prawa rzeczowe, to: prawo użytkowania wieczystego (Tytuł II, art.232 – 243) oraz ograniczone prawa rzeczowe: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka (Tytuł III, art.244 – 251 k.c.). Istnieje zatem hierarchia praw rzeczowych, co oznacza, że istnieją prawa silniejsze i słabsze. Ta sama nieruchomość może być równocześnie obciążona różnymi prawami rzeczowymi, tj. prawem własności oraz innym prawem rzeczowym, tj. użytkowaniem wieczystym albo ograniczonym prawem rzeczowym. O ile należy przyjąć, że podmiot ograniczonego prawa rzeczowego ma interes prawny w każdym postępowaniu administracyjnym, które potencjalnie może wywrzeć bezpośredni wpływ na byt lub treść tego ograniczonego prawa rzeczowego, tj. bezpośrednio doprowadzić do jego zniesienia, ograniczenia lub rozszerzenia, o tyle nie ma takiego interesu w postępowaniu wywołującym bezpośrednie skutki wyłącznie na byt lub treść prawa hierarchicznie silniejszego, tj. prawa własności nieruchomości. Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Dostateczną przesłanką do skonstruowania stosownej legitymacji po stronie skarżącego nie może być przyświecający skarżącemu zamiar rozstrzygnięcia kolizji dwóch ograniczonych praw rzeczowych, obciążających tę samą nieruchomość, a przysługujących różnym podmiotom, tj. zamiar polepszenia sytuacji prawnej skarżącego wobec innego podmiotu, który w świetle zapisów w księdze wieczystej nieruchomości również posiada na tej samej nieruchomości prawo rzeczowe, a ponadto wszczął kroki prawne o nabycie innego prawa rzeczowego (użytkowania wieczystego), silniejszego od tego, które według księgi wieczystej posiada. O ile bez wątpienia spór pomiędzy dysponentami różnych praw rzeczowych obciążających tę samą nieruchomość może wywoływać daleko idące niekorzystne skutki na prawną i faktyczną sferę działania tych podmiotów i o ile całkowicie uzasadnionym w tej sytuacji jest podejmowanie przez te podmioty działań prawnych, mających na celu usunięcie zaistniałej kolizji, o tyle drogą ku temu nie może być kwestionowanie na drodze administracyjnej orzeczenia regulującego status właścicielski tej nieruchomości. Należy podkreślić, że zgodnie z art.249§1 i §2 k.c., jeżeli kilka ograniczonych praw rzeczowych obciąża tę samą rzecz, prawo powstałe później nie może być wykonywane z uszczerbkiem dla prawa powstałego wcześniej (pierwszeństwo). Przepis powyższy nie uchybia przepisom, które określają pierwszeństwo w sposób odmienny. Ze stanowiska skarżącego wynika, że wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia z 1967 r. umożliwi mu podjęcie starań o usunięcie z księgi wieczystej nieruchomości prowadzonej pod nr [...] przez Sąd Rejonowy w P. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych zapisu, że nieruchomość pozostaje w zarządzie i użytkowaniu Zakładów [...] "P." w P. na podstawie orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r. Właściwą drogą ku temu wydaje się jednak rozważenie przez skarżącego podjęcia takich starań w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym, gdzie skarżący mógłby podjąć próbę wykazania, że w istocie orzeczenie z 1967 r. takich praw Zakładom [...] "P." w P., jak wymienione w księdze wieczystej, bezpośrednio nie przyznaje, albowiem stwierdza jedynie fakt władania nieruchomością przez ten podmiot (aczkolwiek – z uwagi na fakt, że kwestia ta w oczywisty sposób wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy – Sąd orzekający obecnie powyższego nie przesądza). Trafnie zatem przyjął organ, że posiadanie ograniczonego prawa rzeczowego użytkowania nie stanowi legitymacji do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego orzekającego o przejściu na własność Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, którą to nieruchomość wspomniane użytkowanie obciąża. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów skargę należało oddalić na podstawie art.151 p.p.s.a.