VII SA/Wa 455/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustynia-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. B. i P. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta [...] decyzją z dnia [...] (nr [...]), działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r. ze zm.), zwanej dalej kpa, umorzył postępowanie wszczęte na wniosek M. i P. B. w sprawie zmiany decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] (nr[...]) zezwalającej na nadbudowę budynku mieszkalnego i połączeniu istniejącego budynku gospodarczego z garażem na działce nr ew. [...] (obręb [...]) w M. przy ul. [...]. Organ podniósł, że z wpisów dokonanych w dzienniku budowy wynikało jednoznacznie, że roboty budowlane będące przedmiotem wniosku o zmianę pozwolenia na budowę zostały już wykonane. Tym samym, w świetle art. 36a Prawa budowlanego, postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] (nr [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania pp. B., uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na rozbudowę i zmianę dachu ww. budynku. Organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę, organ I instancji związany jest treścią wniosku inwestora. Z treści wniosku złożonego w dniu 28 lutego 2007r. wynikało, że celem inwestorów była zmiana pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenie projektu zamiennego rozbudowy i zmiany dachu na ww. budynku mieszkalnym w M., natomiast postępowanie prowadzone było w sprawie nadbudowy tego budynku i połączenia z garażem. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, czyli przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie inwestorzy złożyli wniosek z naruszeniem art. 36a ust. 1 ww. ustawy, gdyż zgodnie z jego treścią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, albowiem zmiany zawarte w projekcie budowlanym będącym przedmiotem niniejszego postępowania zostały już wykonane. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyli M. i P. B. podnosząc, że nie kwestionują decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę z dnia [...], tylko brak zgody na wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego złożonego w dniu 8 lutego 2008 r. Skarżący wskazali, że przez 5 lat zwracali się o zatwierdzenie projektu zamiennego, trzykrotnie o prolongatę terminu, ale nie otrzymali ani decyzji informującej o nowym terminie, ani wyjaśnienia o przyczynach jej braku. Zdaniem skarżących uchybienie terminu nastąpiło z winy pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, który naruszył art. 36 - 38 kpa i z tego względu nie powinni ponosić żadnych negatywnych konsekwencji. W ocenie skarżących, zamiana okna Velux na lukarnę jest nieistotna, gdyż nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie koliduje z prawem osób trzecich. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, oz.1270), dalej zw. ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że skarga M. i P. B. zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd miał na uwadze, że orzekając w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 139 kpa. Przepis ten stanowi bowiem, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W przepisie tym wprowadzono instytucję zakazu reformationis in peius, która należy do podstawowych gwarancji procesowych stron postępowania administracyjnego (por. wyrok SN z 24.06.1993 r., III ARN 33/93 (PiP 1994, Nr 9 s.112). Istotą tej instytucji jest procesowe zapewnienie stronie odwołującej się, że w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. Innymi słowy zakaz reformationis in peius ma na celu spowodowanie, aby strona w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej nie rezygnowała ze składania odwołań od decyzji. Dodać również trzeba, że zakaz ten nie ma zastosowania jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 kpa, w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę (patrz uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyroki NSA z dnia 26 marca 1999 r. sygn. I SA/Gd 546/97, Lex Nr 36829, z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. I SA 820/98, Lex Nr 44547, wyrok WSA z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. VII SA/Wa 1626/04, Lex Nr 165003, wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. III RN 161/99 OSNP). W kontrolowanej sprawie, Starosta [...] umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem pp. B., natomiast Wojewoda [...] uchylił tą decyzję i odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu zamiennego, czym niewątpliwie pogorszył sytuację prawną skarżących, przy jednoczesnym braku przesłanek wyłączających zastosowanie tego zakazu. Ponadto, wydając w II instancji orzeczenie merytoryczne organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zatem zakresem rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. Innymi słowy organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ I instancji, gdyż prowadzi to do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Z użytego przez ustawodawcę sformułowania "w tym zakresie" wynika oczywiste dla organu odwoławczego ograniczenie orzekania w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 15 września 1995 r., IV SA 268/95 niepubl.; Komentarze Becka, Kodeks postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2008 r., str. 619). Konsekwencją powyższego uchybienia jest również naruszenie wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji administracyjnej, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Wojewoda [...] wydając w II instancji decyzję merytoryczną w innym zakresie niż to uczynił organ I instancji niewątpliwie pozbawił skarżących prawa ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, w zakresie objętym wnioskiem inwestorów. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.