IV SA/Wa 375/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2009 r. sprawy ze skarg M. T. i S. T. oraz B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działek gruntu oznaczonych – przed wydaniem decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] - numerami ew. [...] i [...] obręb [...] położonych w W. przy ul. [...]; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w pkt I do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. T. i S. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Wojewoda [...], zwany dalej "Wojewodą", po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez W. D., W. i P. G., M. i S. T., B., E. i K. W. oraz B. Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2008 r., zwanego dalej "Prezydentem", nr [...], ustalającej lokalizację dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] na terenie W., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji i nakładającej niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, utrzymał wyżej wymienioną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, iż w dniu [...] lipca 2008 r. Miasto [...] W., reprezentowane przez Burmistrza [...] W. złożyło wniosek o ustalenie lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]. Do wniosku inwestor załączył, stosownie do art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: * mapę zagospodarowania terenu w skali 1: 500 * analizę powiązania drogi - ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] - gminnej z innymi drogami publicznymi - pozytywną opinię Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] * wykaz działek objętych inwestycją wraz z projektowanymi podziałami * opracowanie zawierające określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu dla projektowanego skrzyżowania. W dniu [...] września 2008 r. Prezydent W. wydał obwieszczenie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, które zostało, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zamieszczone: Sygn. akt IV SA/Wa 375/09 * w dniu [...] września 2008 r. na tablicy ogłoszeń Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. w [...]; * w dzienniku "[...]" w dniu [...] września 2008 r. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Prezydent W. ustalił na podstawie art.2 ust.1, art.7 ust.1, art.12 ust.1 - 4 oraz art.16 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) lokalizację inwestycji, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie obwieszczeniem z dnia [...] października 2008 r. Prezydent poinformował o zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji. Obwieszczenie o zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji lokalizacyjnej wywieszono: w dniu [...] października 2008 r. na tablicy ogłoszeń Biura Administracyjno - Gospodarczego Urzędu W., w dzienniku "[...]" w dniu [...] października 2008 r. Od ww. decyzji odwołania wnieśli W. D., W. i P. G., M. i S. T., B., E. i K. W. oraz B. Sp. z o.o. Rozpoznając ponownie sprawę organ stwierdził, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że zaskarżona decyzja Prezydenta W. jest prawidłowa i została wydana w terminie określonym w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach organ stwierdził, iż dotyczą one rozwiązań funkcjonalnych i technicznych, dlatego też nie polegają ocenie Wojewody w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, w gestii którego jest ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego i procedury administracyjnej. Organ podniósł ponadto, iż decyzja organu I instancji spełnia wymogi określone w art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wskazano w niej wymogi dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, a także wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich. Projekt podziału nieruchomości oraz określenie linii rozgraniczających teren znajduje się na mapach stanowiących załącznik do ww. decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 375/09 Skargi na powyższą decyzję Wojewody [...] wnieśli zwani dalej skarżącymi: B. Sp. z o.o. oraz M. i S. T. W skardze wniesionej przez B.Sp. z o.o. podniesiono, iż przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w oparciu o które Prezydent W. określił sposób powiadomienia o decyzji, zostały uchylone ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w związku z czym art. 7 przedmiotowej ustawy, który dopuszczał możliwość powiadomienia stron o decyzji poprzez jej obwieszczenie nie obowiązuje od dnia 10 września 2008 r. Decyzja lokalizacyjna została wydana dnia [...] października 2008 r, a więc winno stosować się do niej już nowe przepisy, obowiązujące od dnia 10 września 2008 r. W skardze M. i S. T. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej a podnoszone w odwołaniu zarzuty odnoszą się do rozwiązań funkcjonalnych i technicznych, które nie podlegają ocenie Wojewody. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż z art. 7 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, czy też wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Z uzyskanych w Urzędzie [...] informacji, a także z mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika, że planowana droga na odcinku od ul. [...] do ul. [...] będzie szersza niż w pozostałych miejscach. Zdaniem skarżący taki sposób zaplanowania lokalizacji drogi nie ma uzasadnionych podstaw prawnych i faktycznych i powoduje naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich, czyli właścicieli Sygn. akt IV SA/Wa 375/09 nieruchomości położonych na terenie objętym planowaną inwestycją, w tym skarżących. W tej sytuacji ustalenie przez Wojewodę [...], że projekt podziału nieruchomości spełnia wymogi określone w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest błędne. Skarżący podnieśli również, iż w przypadku dróg gminnych i powiatowych organ winien przy ustalaniu lokalizacji drogi brać pod uwagę przede wszystkim zdanie społeczności lokalnej i stosować procedury rokowań z właścicielami nieruchomości objętych planowaną inwestycją a nie dokonywać przymusowych wywłaszczeń. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji wydając przedmiotową decyzję nie podjął żadnych prób rokowań jak również nie poinformował właścicieli nieruchomości, których dotyczy decyzja o swoich zamierzeniach, naruszając tym samym zasady współżycia społecznego. Skarżący podkreślili ponadto, że nie kwestionują konieczności rozbudowy ulicy [...], nie mniej jednak rozbudowa nie powinna mieć miejsca w takim zakresie jak wynika to z przedmiotowej decyzji, gdyż z pewnością taka lokalizacja nie uwzględnia ani interesu społecznego ani interesu obywateli. Ustalenie tego interesu jak również rozważenie skutków prawnych decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2008 r. a także skutków jakie decyzja ta wywrze na inne ostateczne akty administracyjne, które funkcjonują w obrocie prawnym i pozostają w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem powinno podlegać ocenie Wojewody [...]. Skarżący podnieśli również, że w oparciu o prawomocne decyzje -pozwolenia na budowę - mieszkańcy tego odcinka ulicy, w tym skarżący, wybudowali swoje domy. Skarżący decydując o usytuowaniu budynków na swojej działce mieli przede wszystkim na uwadze możliwość zapewnienia parkowania pojazdów na podjeździe przed domem, tymczasem rozbudowa drogi w kształcie wynikającym z decyzji znacznie ograniczy lub całkowicie pozbawi ich tej możliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody na tej podstawie, iż Sygn. akt IV SA/Wa 375/09 sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy, nie weryfikując zasadności zarzutów odwołań wniesionych przez skarżących. Zgodnie z art.7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art.7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z unormowaną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Jak podnosi się w doktrynie postępowania administracyjnego (M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Zakamycze, 2005, wydanie drugie) artykuł 7 k.p.a., wprowadzający zasadę Sygn. akt IV SA/Wa 375/09 uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w tym artykule interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów. W wyroku SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, stwierdzono, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności" (OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). Ogólnie można stwierdzić, iż powyższy przepis nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. Realizacja interesu społecznego nie może zatem prowadzić do nieuzasadnionego, nadmiernego naruszenia interesu indywidualnego. Jak również podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 9 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 618 - 619), zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art.138§2. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997 nr 1, poz.35) NSA podkreślił: Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w Sygn. akt IV SA/Wa 375/09 stosunku do orzeczenia organu I instancji (...)". Wynika to z art.138, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87, podkreślono w szczególności, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W swoim odwołaniu od decyzji Prezydenta skarżący M. i S. T. podnieśli, że nie kwestionują konieczności rozbudowy ulicy, niemniej kwestionują nieuzasadnione w ich ocenie planowane zróżnicowanie jej szerokości. Skarżący podnieśli, że na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...], a więc także na wysokości nieruchomości skarżących, ulica będzie miała około 17 metrów szerokości, w innych natomiast od 9 do 18 metrów. Takie różnicowanie szerokości tej samej ulicy nie znajduje w ocenie skarżących żadnego uzasadnienia. W swoim odwołaniu skarżąca spółka podniosła, obok zarzutów procesowych, że planowany wykup jej działki jest bezprzedmiotowy. Inwestor nie planuje wykonania na tej działce żadnych urządzeń technicznych bądź infrastruktury ulicy [...], a jedynie chce zabezpieczać teren o powierzchni większej aniżeli powierzchnia drogi wraz z przyległym chodnikiem pod bliżej nieokreślone cele infrastruktury technicznej. Załączony do decyzji plan sytuacyjno - wysokościowy nie pokazuje w ocenie skarżącej żadnych planowanych inwestycji infrastrukturalnych. Zarzuty te nie zostały rozpatrzone przez organ odwoławczy, który ograniczył się do stwierdzenia, że nie podlegają ocenie w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, w którego gestii pozostaje ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego i procedury administracyjnej w niniejszym postępowaniu. Podkreślić w związku z powyższym należy, że kwestie podniesione w odwołaniach skarżących są kwestiami, które organ odwoławczy winien był zbadać w ramach prawidłowości zastosowania tychże przepisów. Strony podniosły bowiem zarzut, że wywłaszczenie części ich nieruchomości jest niezasadne.Nie przesadzając w jakimkolwiek zakresie trafności tych zarzutów Sąd stwierdza, że strona która traci w następstwie Sygn. akt IV SA/Wa 375/09 wydania orzeczenia administracyjnego uprawnienia właścicielskie w stosunku do swojej nieruchomości ma prawo domagania się od organu administracji dokładnego wykazania, że odjęcie jej praw jest uzasadnione konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego i że nie istnieje możliwość odstąpienia od tego odjęcia. Zgłaszane w toku postępowania wątpliwości strony w tym zakresie winny być przez organ wnikliwie wyjaśnione (w szczególności organ winien rozważyć zwrócenie się do wnioskodawcy o zajęcie w powyższym zakresie stanowiska, które następnie winien zweryfikować), co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy niezasadnie natomiast odstąpił od dokonania takich wyjaśnień, błędnie przyjmując, że co do zasady pozostają one poza zakresem jego właściwości. Nietrafnie natomiast podniosła skarżąca spółka, że w sprawie znajdzie zastosowanie nowelizacja ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dokonana ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz.U. nr 154, poz.958), która weszła w życie w dniu 10 września 2008 r. Art.6 ust.1 ustawy nowelizującej stanowi bowiem, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zasada ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja narusza zatem art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy ponownie rozpatrzy odwołania skarżących z uwzględnieniem ocen zawartych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.