I OSK 694/10

Dnia 29 kwietnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 lipca 2009 roku, sygn. akt II SA/Bd 279/09 o odrzuceniu skargi A.K. na zarządzenie Starosty Żnińskiego z dnia [...] czerwca 2006 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pożyczki postanawia: oddalić skargę kasacyjną . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 3 lipca 2009 r. odrzucił skargę A.K. na zarządzenie Starosty Żnińskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pożyczki. Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z informacji udzielonej przez Starostę Żnińskiego, A.K. złożył do Rady Powiatu w Żninie skargę w dniach 11 października 2006 r., a następnie uzupełniając ją o kolejne dokumenty, w dniu 1 grudnia 2006 r. Odpowiedź na powyższą skargę, udzielona w formie uchwały Rady Powiatu w Żninie z dnia [...] grudnia 2006 r., została skarżącemu doręczona w dniu 5 stycznia 2007 r. Zgodnie z kolei z twierdzeniem skarżącego, zawartym w piśmie z dnia 23 czerwca 2009 r., w dniu 15 grudnia 2008 r. złożył on skargę do Rady Powiatu Żnińskiego, odpowiedź na którą udzielona została mu w dniu 4 lutego 2009 r. W związku z rozbieżnością dat podanych przez strony postępowania pism zawierających wezwanie skarżącego do usunięcia przez organ naruszenia prawa, Sąd I instancji przyjął, że istotne dla niniejszego postępowania jest pierwsze pismo wniesione przez A.K. w dniu 11 października 2006 r., ponieważ pismo z dnia 1 grudnia 2006 r. jest identyczne w treści. Odpowiedź na powyższe pismo, w formie uchwały Rady Powiatu w Żninie z dnia 27 grudnia 2006 r., została skarżącemu udzielona dopiero w dniu 2 stycznia 2007 r., a doręczona w dniu 5 stycznia 2007 r., wobec tego uznać należy, iż sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi upływał w dniu 11 grudnia 2006 r. Skarga wniesiona natomiast została w dniu 6 marca 2009r., zatem z przekroczeniem ustawowego terminu. Sąd I instancji wyjaśnił nadto, że gdyby nawet podzielić argumentację organu, iż termin do wniesienia skargi liczyć należy od daty złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 1 grudnia 2006 r., to i tak uznać należałoby, że skarżący pozostaje w zwłoce, bowiem sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi upływałby w dniu 30 stycznia 2007 r. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym polegające na jego pominięciu przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia. Zarzucono także naruszenie art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP poprzez pozbawienie strony prawa do sądu. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania: a) art. 53 pkt 1 – 3 oraz art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że skarga została wniesiona po terminie; b) art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pomimo braku pouczenia skarżącego o przysługującym mu prawie do wniesienia skargi do sądu, skarga została wniesiona po terminie; c) art. 1, art. 3 § 1 oraz art. 53 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez odrzucenie skargi, co uniemożliwiło kontrolę działalności administracji publicznej i legalności wydawanego przez Starostę zarządzenia. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zasadnicze znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia ma precyzyjne określenie zaskarżonego przez skarżącego aktu i tego konsekwencje. Aktem tym jest zarządzenie Starosty Żnińskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie powołania Komisji ds. opiniowania wniosków o pożyczki dla osób niepełnosprawnych. Dylemat dotyczący dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie starosty niebędące aktem indywidualnym był przedmiotem rozważań orzecznictwa na tle nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Obowiązujące wówczas przepisy pozwalały jedynie na wniesienie skargi na "uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego" (art. 16 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) oraz szczegółowiej na "uchwałę organu powiatu" (art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 j.t.). Jak już wyżej wskazano, analizowane zarządzenie nie jest uchwałą, a ponadto pochodzi od podmiotu niezaliczanego wprost do organów powiatu. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnęło tę kwestię w wyroku z dnia 28 kwietnia 1997 r. sygn. akt II SA/Kr 2021/96 (OSP 1998, nr 10, poz. 183), w którym Sąd stwierdził, że "jeżeli prezydent miasta (burmistrz lub wójt) wydał akt mający charakter generalny, powszechnie obowiązujący, będący odpowiednikiem uchwały rady gminy, o dopuszczalności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ten akt nie decyduje nazwa aktu (np. zarządzenie), ale jego treść, która stanowi materię, na którą może skarżyć się do Sądu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone." Innymi słowy przesądzono o odpowiednim stosowaniu zarówno art. 16 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jak i art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, do zarządzeń starosty mających charakter generalny i powszechnie obowiązujący. Takim aktem było zaskarżone zarządzenie, bowiem wbrew temu co wskazał Sąd I instancji, nie dotyczyło ono odmowy udzielenie pożyczki, lecz powołania komisji ds. opiniowania wniosków o pożyczki dla osób niepełnosprawnych. Dotyczyło ono zatem nie sprawy indywidualnej, lecz powołania organu, którego działanie mogłoby dotyczyć abstrakcyjnie i generalnie określonej grupy mieszkańców powiatu. Inaczej wygląda jednak sytuacja na tle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 tejże ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Ustawodawca znacznie rozszerzył zatem katalog rozstrzygnięć, które mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, usuwając jednocześnie wątpliwość, którą mogła nasuwać treść cytowanych wyżej przepisów ustawy o NSA i ustawy o samorządzie powiatowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest w tej sytuacji podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia starosty, zależnie od jego charakteru, wynikać będzie bezpośrednio z art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. Całkowicie odrębną kwestią jest ocena legalności wydania przez starostę zarządzenia, w sytuacji gdy nie jest on stricte organem powiatu, jednakże takiej oceny Sąd I instancji mógłby dokonać jeśli doszłoby do merytorycznego rozpoznania skargi, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną stanął na stanowisku, że oparcie dopuszczalności skargi tylko na przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoduje, że bez wyłączeń znajdą zastosowanie przepis art. 52 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku innych aktów (innych niż te określone w art. 52 § 3), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Czternastodniowy termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Kluczowe znaczenie ma zatem stwierdzenie, że wezwanie powinno być skierowane do właściwego organu. Tymczasem analiza akt sprawy, a w szczególności oświadczeń skarżącego jak i starosty, prowadzi do wniosku, że A.K. nie wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa do właściwego organu, jakim był Starosta Żniński, lecz ze skargą do Rady Powiatu w Żninie w trybie rozdziału VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Uznać należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego powinno zostać skierowane do organu uprawnionego i kompetentnego do udzielenia odpowiedzi, a odpowiedź na wezwanie nie może być udzielona przez którykolwiek organ gminy, lecz przez organ właściwy do ewentualnego uwzględnienia skierowanego przez wnioskodawcę wezwania. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, nie doszło do skutecznego złożenia wezwania, a zatem brak też było podstaw do obliczania terminu do wniesienia skargi od daty udzielenia odpowiedzi przez radę powiatu. Niemniej jednak, Sąd I instancji był uprawniony do odrzucenia skargi, bowiem skarżący, mimo wezwania, nie wykazał, że spełniony został warunek dopuszczalności skargi jakim jest wcześniejsze wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać także należy, że oparcie dopuszczalności skargi na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzić musiałoby do analogicznych wniosków. Nie ulega wątpliwości, że również w przypadku wnoszenia skargi w trybie tego przepisu, konieczne jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a wezwanie to musi być niewątpliwie skierowane do właściwego organu. W związku z powyższym za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że skarżący nie uchybił terminowi do wniesienia skargi do Sądu I instancji, w sytuacji gdy nie zadośćuczynił on obowiązkowi wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w postanowieniu.