II GSK 959/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia del. WSA Renata Kantecka Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 284/09 w sprawie ze skargi R. G. S. Spółka z o.o. w G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia o charakterze gier na automatach 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz R. G. S. Spółka z o.o. w G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 284/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę R. G. S. Sp. z o.o. z siedzibą w G i uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] września 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji rozstrzygającej o charakterze gier na automatach. Ponadto, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej spółki kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu na ustalenia faktyczne organu administracji, który stwierdził, że w dniu 15 maja 2008 r. skarżąca spółka wystąpiła do Ministra Finansów o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], w której Minister Finansów rozstrzygnął, że gry urządzane na automatach [...], [...], [...], [...] oraz [...], stanowiących własność R. G. S. Sp. z o.o., są grami na automatach w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Jak podstawę wznowienia postępowania spółka wskazała art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.), podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stwierdziła, że wspomnianą decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. doręczono jej z naruszeniem art. 44 k.p.a., bowiem nie poinformowano spółki o złożeniu decyzji w placówce pocztowej poprzez pozostawienie informacji w skrzynce pocztowej lub w drzwiach biura. Samo awizowanie nie było natomiast uzasadnione, skoro biuro skarżącej jest czynne od poniedziałku do piątku w godzinach 10 – 18, co umożliwiało bezpośrednie doręczenie decyzji. W związku z tym spółka wniosła o przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie strony. Minister Finansów wznowił postępowanie i odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Organ administracji uznał, że wspomniana decyzja została prawidłowo doręczona w trybie art. 44 k.p.a., po podwójnym awizowaniu w dniach 20 i 28 grudnia 2007 r., zaś w związku z niezłożeniem przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja ta stała się ostateczna. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, analiza zwrotnego potwierdzenia odbioru i koperty zawierającej decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. prowadzi do wniosku, iż brak jest wyraźnej informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresata o przesyłce. Na zwrotnym poświadczeniu odbioru poza odciskiem pieczęci pocztowej z datą "14.12.07" widnieje odcisk pieczęci o treści "Nie zastano awizowano G[...] 1" oraz data "20 GRU. 2007". Ta sama adnotacja znajduje się na kopercie oraz dodatkowo (poza pieczątkami nadawcy) odcisk pieczątki o treści "Powtórne awizo" z wpisaną datą "28.12.07 r." i odcisk pieczęci o treści "ZWROT nie podjęto w terminie" oraz "Zwrot do nadawcy". W tej sytuacji nieuwzględnienie przez organ administracji wniosku spółki o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania doręczyciela oraz strony nastąpiło z naruszeniem art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził ponadto, że organ administracji nie wyjaśnił podnoszonej przez stronę okoliczności, iż biuro spółki jest czynne od poniedziałku do piątku w godzinach od 10.00 do 18.00 i w biurze zawsze znajduje się przynajmniej jedna osoba upoważniona do odbierania przesyłek, co zdaniem strony czyniłoby niepotrzebnym dokonywanie doręczenia zastępczego skoro decyzja mogła zostać doręczona bezpośrednio. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie nie było wiadomo jak działał doręczyciel, a okoliczności prawidłowego doręczenia przesyłki, w tym także doręczenia zastępczego, nie można domniemywać. Samo dwukrotne awizowanie przesyłki nie wystarcza do uznania, że doszło do skutecznego doręczenia pisma. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Minister Finansów, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi R. G. S. Sp. z o.o., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływana dalej jako: p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, polegające na obrazie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 44 w związku z art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracji stwierdził, że zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W przedmiotowej sprawie organ dokonał doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. za pośrednictwem pracowników poczty, którzy są zobowiązani do przestrzegania właściwych procedur oraz przepisów prawa. Informacje o terminie odbioru i adresie placówki oddawczej (które w świetle zaskarżonego wyroku winny znajdować się na kopercie) znajdują się na zawiadomieniu o próbie doręczenia przesyłki (awizo), natomiast na kopercie doręczyciel umieszcza jedynie adnotacje o pozostawieniu przedmiotowego zawiadomienia i terminie jego pozostawienia w formie zwrotu "awizo". Postępując zgodnie z procedurami obowiązującymi w Poczcie Polskiej, pracownik tej instytucji dokonał stosownego zawiadomienia, czego wyrazem i informacją dla organu jest adnotacja na kopercie w postaci zwrotu "awizowano". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji kwestionuje profesjonalizm i rzetelność pracowników Poczty Polskiej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. G. S. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona podniosła, że wskazana przez organ administracji publicznej podstawa kasacyjna jest wadliwa, bowiem w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował prawa materialnego. Niezależnie od tego, podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2009 r. Minister Finansów stwierdził, że prawidłowo wskazano podstawę skargi kasacyjnej. Zdaniem organu administracji, naruszenie art. 145 p.p.s.a. jest naruszeniem prawa materialnego. Podstawą wniesienia skargi kasacyjnej nie była ocena postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji, tylko błędna wykładnia i interpretacja przepisów prawa materialnego – Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta jest wyłącznie na podstawie, którą Minister Finansów określił jako zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Strona wskazała jako naruszony przepis prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 44, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. W doktrynie prezentowany bywa czasem pogląd, że poszczególne jednostki redakcyjne art. 145 p.p.s.a., zwłaszcza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), są przepisami prawa materialnego. W niniejszej sprawie jednak ten problem nie występuje, skoro błędnie wymieniono jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który nie był stosowany w sprawie (uchylono decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a strona nie twierdzi, by powinien znaleźć zastosowanie. Pozostał więc do oceny zarzut naruszenia art. 44, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., które to przepisy są przepisami postępowania. Jak wynika z tych przesłanek, przedstawiono w istocie zarzut naruszenia przepisów postępowania, wadliwie nazwany zarzutem naruszenia prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błąd profesjonalnego pełnomocnika w tym zakresie, aczkolwiek naganny, nie stanowi samoistnej przyczyny nieuwzględnienia zarzutu. Stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną w swej istocie sprowadza się do twierdzenia, że doręczenie zostało dokonane w zgodzie z obciążającymi doręczycieli pocztowych wymogami wynikającymi z przepisów prawa, dotyczącymi doręczeń i dlatego nie było powodu, by prowadzić dowody na okoliczności czy zachodziły przesłanki uznania doręczenia za dokonane. Zarzut, oparty na takim stanowisku, nie jest zasadny. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem, między innymi, przez pocztę. Dalsze regulacje dotyczące doręczeń skonstruowane są jednak w ten sposób, że oddanie przesyłki profesjonalnemu operatorowi pocztowemu nie jest dostateczną przesłanką uznania, że przesyłka została doręczona prawidłowo, w związku z tym, że organ administracji publicznej wypełnił w ten sposób swe obowiązki. W art. 44 § 1 - § 3 k.p.a. określone zostały warunki jakie muszą być spełnione, by możliwie było przyjęcie określonej w art. 44 § 4 k.p.a. fikcji dokonania doręczenia przesyłki faktycznie niedoręczonej wobec nieobecności adresata i niemożności doręczenia innym uprawnionym osobom. Zasadniczym wymogiem stawianym poczcie (operatorowi pocztowemu) jest przechowywanie pisma w placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jak wynika z regulacji zawartej w art. 44 § 2 k.p.a. doręczyciel obowiązany jest umieścić, w jednym z określonych przez ustawodawcę miejsc, zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości odbioru w terminie siedmiu dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia. Ustawodawca w art. 44 § 3 k.p.a. odniósł się do przypadku niepodjęcia przesyłki w siedmiodniowym terminie, nakazując pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w dodatkowym terminie. Przepisy rozdziału 8 działu I k.p.a. nie zawierają przepisów określających obowiązki doręczycieli w zakresie dokumentowania przedstawionych obowiązków, od których wykonania zależna jest prawidłowość doręczenia. Brak też przepisów, które nadawałyby dokumentom sporządzonym przez doręczycieli szczególną moc dowodową. Nie ma więc powodów, by uznać za wyłączone stosowanie dotyczących dowodów przepisów rozdziału 4 działu II k.p.a. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie nakładają na doręczycieli powinności sporządzania dokumentów, w szczególności potwierdzających doręczenia, z których dowód usuwałby wszelkie wątpliwości w zakresie prawidłowości doręczenia. Unormowania zawarte w art. 26 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188 ze zm.) określają jedynie obowiązki pozostawienia w placówce operatora przesyłki niedoręczonej nieobecnemu adresatowi oraz zwrotu niedoręczonej przesyłki nadawcy. Obowiązki doręczyciela opisane w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.) prawodawca określił w sposób mniej szczegółowy niż w art. 44 k.p.a. Przedstawione przesłanki prowadzą do wniosku, że sporządzone przez doręczyciela dokumenty, nawet jeśli odpowiadają przewidzianym przez prawo wymogom, mogą okazać się niewystarczającą podstawą do ustalenia, że spełnione zostały określone w art. 44 § 2 i § 3 k.p.a. przesłanki prawidłowości doręczenia. W niniejszej sprawie z wypełnionego przez doręczyciela dowodu doręczenia i adnotacji na kopercie zawierającej niedoręczoną przesyłkę (decyzję) wynika jedynie tyle, że adresata nie zastano i że próbę doręczenia podjęto powtórnie, a następnie przesyłkę zwrócono nadawcy. Dalsze adnotacje (nie zastano awizo G[...] 1, awizowano powtórnie – z datami) nie pozwalają ustalić, czy i jakiej treści oraz gdzie pozostawiono zawiadomienia, o jakich mowa w art. 44 § 2 i § 3 k.p.a. Ponieważ brak było dowodów na okoliczności istotne dla ustalenia czy doręczenia dokonano prawidłowo, z art. 75 § 1 k.p.a. wynikało nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek dopuszczenia dowodów służących wyjaśnieniu tej okoliczności. Podnoszony w skardze kasacyjnej argument, że doręczyciel działał w zgodzie z wewnętrznymi regulacjami obowiązującymi w jednostce organizacyjnej będącej operatorem (regulaminem wydawanym przez dyrektora operatora) nie miała żadnego znaczenia w sprawie. Dla oceny prawidłowości doręczenia mają znaczenie akty prawa powszechnie obowiązującego, a nie wewnętrzne zasady określone przez operatora pocztowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie przyjął, że dowodzona okoliczność ma znaczenie w sprawie i wobec tego nie naruszył art. 78 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie do końca jednak podziela argumentację co do celu jakiemu służy ustalenie, czy prawidłowo doręczono decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...]. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ustalenie, że tej decyzji nie doręczono prawidłowo R. G. S. Sp. z o.o. oznaczałoby, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a więc zachodziłaby podstawa wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przeciwne ustalenie wskazywałoby na niezasadność wniosku o wznowienie postępowania. Brak uczestnictwa strony w fazie decydowania może być przesłanką uznania, że strona pominięta przy doręczaniu decyzji bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, ale jedynie wtedy, gdy występuje wielość stron postępowania administracyjnego. Wówczas bowiem decyzja doręczona lub ogłoszona innej lub innym stronom wchodzi do obrotu prawnego, w szczególności wiąże organ, który ją wydał (art. 110 k.p.a.), a pominięta strona powinna szukać ochrony w postępowaniu wznowieniowym. Inna sytuacja występuje wtedy, gdy w sprawie administracyjnej występuje tylko jedna strona. W takim przypadku niedoręczenie jej (nieprawidłowe doręczenie) decyzji powoduje stan, w którym postępowanie nie jest zakończone, w szczególności po prawidłowym doręczeniu decyzji możliwe będzie wniesienie odwołania, czy – jak w niniejsze sprawie – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie ma podstaw, by w takich okolicznościach stronę odsyłać do ochrony w postępowaniu wznowieniowym. Ustalenie, że stronie decyzję doręczono prawidłowo byłoby z kolei okolicznością, w związku z którą należałoby rozważyć, czy któreś ze składanych pism stanowiło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżony wyrok, niezależnie od ostatnio przedstawionych uwag, odpowiadał prawu, a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej spółki kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, to jest kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.