II GSK 734/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz po rozpoznaniu w dniu 2 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju Regionalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 869/09 w sprawie ze skargi Gminy S. na informację Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu na konkurs nr [...] postanawia: pozostawić skargę kasacyjną bez rozpatrzenia Wyrokiem z dnia z 7 lipca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 869/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę Gminy S.na informację Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu na konkurs nr [...]. Sąd I instancji stwierdził, że ocena formalna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz zasądził od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz Gminy S. koszty postępowania sądowego. W wykonaniu zarządzenia przewodniczącego wydziału doręczono pełnomocnikowi organu odpis wyroku z dnia 7 lipca 2009 r. wraz z uzasadnieniem. W dniu [...] lipca 2009 r. przesyłkę z odpisem wyroku z uzasadnieniem odebrał ekspedytor poczty E. K. działająca na podstawie pełnomocnictwa pocztowego Nr [...], co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru, opatrzone imienną pieczątką, podpisem i datą (k. 76). Działając przez pełnomocnika – radcę prawnego organ wniósł skargę kasacyjną poprzez nadanie jej listem poleconym za zwrotnym poświadczeniem odbioru w dniu [...] sierpnia 2009 r. w urzędzie pocztowym w W. (koperta k. 18). Na przesyłce widnieje adres: "Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. Wydział [...] ul. J. [...]/[...] [...]-[...] W.". Skarga kasacyjna wpłynęła do adresata w dniu [...] sierpnia 2009 r., co potwierdza prezentata Biura Podawczego WSA w W. W dniu [...] sierpnia 2009 r. Wydział [...] Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. przekazał skargę kasacyjną Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. wraz z załącznikami i kopertą, w której została nadesłana zgodnie z właściwością do Naczelnego Sądu Administracyjnego – art. 30 d ust. 1 w zw. z art. 30 c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. w sprawie zasad prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia z 7 lipca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 869/09 działający przez pełnomocnika – radcę prawnego organ wniósł o uchylenie, jak to określił, postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Orzeczeniu zarzucił, na podstawie art. 174 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej cytowanej jako p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, w szczególności art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U. 2009 Nr 84 poz. 712- tekst jednolity) . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustawa z dnia 6 grudnia 2005 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne, wywołane skargami dopuszczalnymi w sytuacjach przewidzianych w omawianej ustawie, pod wieloma względami odmiennie od p.p.s.a. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji napotyka na, pogłębione zastosowaniem specyficznej terminologii, trudności wynikające w pierwszym rzędzie z przyjętej techniki legislacji polegającej na wprowadzeniu systemu odpowiedniego stosowania przepisów zarówno w obrębie omawianej ustawy, jak i w odniesieniu do przepisów p.p.s.a. (szerzej: M. Szubiakowski, Postępowanie w sprawie rozdziału środków w ramach polityki rozwoju oraz sądowa kontrola w tych sprawach, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2009 r., nr 4, str. 31 – 40). Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna być oparta na odniesieniu się do systematyki i celów regulacji, w obrębie której ma być odpowiednio zastosowany przepis. Zgodnie z art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy". Taki sposób opisania wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w cytowanym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. znajdują zastosowanie w postępowaniach sądowadministracyjnych w sprawach do jakich odnosi się ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Mimo na pozór enumeratywnego wyliczenia niepodlegających zastosowaniu przepisów, ustawodawca wprowadza regulacje stanowiące przepisy szczególne wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych jednostek redakcyjnych p.p.s.a. względnie powodujące daleko idące modyfikacje. Nie jest również klarowny system odpowiedniego stosowania przepisów w obrębie samej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Mimo, że w art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca nie wymienia jako niepodlegających stosowaniu przepisów działu IV p.p.s.a. , w art. 30 d ust. 1 zdanie pierwsze wprowadza inny niż w art. 177 § 1 p.p.s.a. , czternastodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej liczony od dnia doręczenia rozstrzygnięcia sądu I instancji. W zdaniu drugim nakazuje odpowiednio stosować art. 30 c ust. 2 omawianej ustawy regulujący kompleksowo sposób wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (pierwszej instancji). Jak z tego wynika, w pierwszej kolejności rozważać należy możność stosowania wprost lub modyfikowania art. 30 c ust. 2 w ten sposób, by możliwe było jego zastosowanie do trybu i sposobu wnoszenia skargi kasacyjnej, a dopiero wtedy, gdy tego przepisu w niektórych częściach nie da się odnieść do postępowania kasacyjnego, nawet po zmodyfikowaniu, uzasadnione staje się sięgnięcie do przepisów p.p.s.a. o środkach odwoławczych. Zgodnie z art. 30 c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "Skarga, o której mowa w ust. 1 [wnoszona do sądu I instancji ], jest wnoszona przez wnioskodawcę (...) bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (...). Skarga podlega opłacie sądowej". Skoro w art. 30 d ust. 2 zdanie drugie mowa o odpowiednim stosowaniu cytowanego przepisu, prawidłowo odkodowana norma prawna brzmi: "skarga kasacyjna jest wnoszona przez wnioskodawcę lub właściwą instytucję pośredniczącą lub zarządzającą bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna podlega opłacie sądowej". Modyfikacja sformułowań dotyczących skargi przez zastąpienie ich wymienionym w art. 30 d ust. 1 określeniem środka odwoławczego jest oczywista. Zastosowane w art. 30 c ust. 2 wskazanie podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi do sądu I instancji nie może natomiast być przeniesione do regulacji dotyczących postępowania kasacyjnego. Łączy się ściśle z tokiem postępowania pierwszoinstancyjnego (legitymacją do wniesienia skargi) i nie może ograniczać praw innych podmiotów do wniesienia skargi kasacyjnej. W art. 30 d ust. 1 omawianego aktu prawnego ustawodawca wyraźnie wskazał jakie podmioty są legitymowane do wniesienia skargi kasacyjnej, nie ma więc podstaw do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Określenie sądu, do którego należy wnosić skargę kasacyjną bez pośrednictwa innych podmiotów jest wynikiem prostego zastąpienia opisu sądu I instancji wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Taki sposób modyfikacji odpowiada najbardziej klarownej metodzie modyfikacji odpowiednio stosowanego przepisu. Za zastosowaniem takiego rozwiązania przemawia cel, odmiennej niż w ramach p.p.s.a., regulacji postępowania sądowoadministracyjnego. Skrócenie terminów do wniesienia skargi i skargi kasacyjnej, wyłączenie pośrednictwa i autokontroli organu oceniającego projekt wnioskodawcy, wprowadzenie terminu do rozpatrzenia skargi kasacyjnej, zmierzają do uzyskania efektu szybkości postępowania idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a. Wyłączenie udziału sądu I instancji w postępowaniu kasacyjnym sprzyja realizacji celu regulacji w zakresie dotyczącym postępowania sądowoadministracyjnego w wymienionych w omawianej ustawie sprawach. Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prowadzi do rezultatu w postaci odtworzenia pełnej normy prawnej, zgodnie z którą skargę kasacyjną w sprawach, o jakich mowa w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wnosi się bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Art. 177 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania. W niniejszej sprawie Ministrowi Rozwoju Regionalnego doręczono rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w dniu [...] lipca 2009 r. Następnego dnia rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Aczkolwiek skargę kasacyjną nadano w polskim urzędzie pocztowym w dniu [...] sierpnia 2009 r. to okoliczność ta nie miała wpływu na ocenę, czy dochowano terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Jeżeli skargę kasacyjną błędnie skierowano do NSA, wywoła ona skutki prawne tylko wtedy, gdy sąd ten przekaże ją właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu przed upływem terminu do jej wniesienia. Omyłkowe skierowanie skargi kasacyjnej bezpośrednio do NSA nie usprawiedliwia opóźnienia terminu (por. B . Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006 r., str. 407-408). Wobec tego za datę wniesienia skargi kasacyjnej uznać należy dzień przekazania jej przez wojewódzki sąd administracyjny, co w niniejszej sprawie nastąpiło dopiero [...] sierpnia 2009 r. Czternastodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej został więc znacznie przekroczony. Marginalnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skargę kasacyjną nadano w urzędzie pocztowym piętnastego dnia od doręczenia wyroku sądu I instancji z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 30 d ust. 2 zdanie drugie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania kasacyjnego regulowanego tą ustawą stosuje się odpowiednio art. 30 c ust. 5 tejże ustawy, zgodnie z którym, między innymi , wniesienie skargi do sądu I instancji po terminie powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Prosta modyfikacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że wniesienie skargi kasacyjnej po terminie wywołuje skutek w postaci pozostawienia jej bez rozpatrzenia. Art. 178 p.p.s.a. w ogóle nie ma zastosowania, skoro skargi kasacyjnej nie wnosi się za pośrednictwem wojewódzkiego sądu administracyjnego i nie jest możliwe dokonywanie przez ten sąd jakichkolwiek czynności w postępowaniu kasacyjnym. Zmodyfikowany art. 180 p.p.s.a. rozumiany może być jedynie w ten sposób, że stanowi podstawę do pozostawienia skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie nie jest jasne czy strony zostały należycie pouczone o trybie i sposobie wniesienia skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 30 d ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "Na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w art. 30b ust. 1 i 4." Ponieważ ust. 3 stanowi jednostkę redakcyjną przepisu regulującego postępowanie kasacyjne rozumieć go, między innymi, należy jako nakładający na wojewódzki sąd administracyjny obowiązek pouczania stron o trybie i sposobie wnoszenia skargi kasacyjnej i odnoszący się do skutków braku pouczenia. Ustawodawca stwierdza, że na prawo do wniesienia skargi, w tym kasacyjnej, brak pouczenia czy też błędne pouczenie nie wpływa negatywnie. Tym samym wzmacnia zasadę udzielania pomocy stronom zawartą w art. 6 p.p.s.a. W postępowaniach sądowadministracyjnych w sprawach, o jakich mowa w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zastosowanie znajdują, za pośrednictwem jej art. 30 e, przepisy p.p.s.a., na podstawie których odróżnia się terminy sądowe, na których bieg mogą mieć wpływ inne czynniki niż upływ czasu (art. 82 i art. 84 p.p.s.a. dopuszczający przedłużanie i skracanie terminów), od ustawowych, których bieg jest zjawiskiem obiektywnym i niezależnym od czynników zewnętrznych. Wobec tego błędne pouczenie, względnie jego brak, nie ma wpływu na bieg terminu ustawowego, jakim jest termin do wniesienia skargi kasacyjnej. W art. 30 c ust. 5 w zw. z art. 30 d ust. 2 omawianej ustawy mowa o tym, że wniesienie skargi kasacyjnej po terminie bezwzględnie wywołuje skutek w postaci pozostawienia środka odwoławczego bez rozpatrzenia. Art. 30 d ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 30 c ust. 5 w zw. z art. 30 d ust. 2 tej ustawy. Stanowi jedynie tyle, że prawo do wniesienia, między innymi, skargi kasacyjnej nie może doznać uszczerbku skutkiem błędnego pouczenia lub jego braku. Jeszcze w orzecznictwie utrwalonym na tle stosowania dawniejszych przepisów postępowania cywilnego obejmujących regulację zbliżoną do art. 6 p.p.s.a. jednolicie prezentowano pogląd, zgodnie z którym właściwym środkiem obrony praw strony naruszonych brakiem pouczenia lub błędnym pouczeniem jest wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności. Pogląd ten nadal nie jest podważany ( por. np. postanowienie SN z 5 września 1995 r. , sygn. III CKN 389/97, LEX nr 50531, postanowienie NSA z 29 lipca 2009 r., sygn. II GSK 568/09, niepublikowane ). Brak natomiast podstaw do przyjęcia, że termin ustawowy nie biegnie. Przy stosowaniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju godzi się wskazać dodatkowy argument wyprowadzony z regulacji tej ustawy. Jak już wskazano, przepisy dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach o jakich mowa w omawianej ustawie sformułowano tak by zapewnić szybkość postępowania, po to by możliwa była realizacja ogólnych założeń ustawy w najkrótszym czasie. Nie można zatem uznać, że celem regulacji zawartej w art. 30 d ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju było stworzenie stanu niepewności, w którym w przypadku błędnego pouczenia lub jego braku termin do wniesienia skargi kasacyjnej w ogóle nie rozpoczynałby biegu względnie wniesienie skargi kasacyjnej w jakimkolwiek terminie do któregokolwiek sądu byłoby skuteczne. Ocena czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodziła konieczność dokonywania dalej idących pouczeń i czy niedochowanie terminu nastąpiło skutkiem ewentualnych uchybień sądu może nastąpić w postępowaniu wywołanym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Taki tryb stwarza możliwość zachowania prawa do wniesienia skargi kasacyjnej. Z wymienionych przyczyn i na wskazanych podstawach prawnych pozostawiono skargę kasacyjną bez rozpatrzenia.