II GSK 859/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Renata Kantecka (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 340/09 w sprawie ze skargi P. K. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2009r., sygn. akt V SA/Wa 340/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę P. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej ARiMR) z dnia [...] stycznia 2009r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 3 marca 2008r. P. Z. złożył w Oddziale Regionalnym ARiMR w T. wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Jednym z warunków przyznania tejże pomocy jest złożenie wniosku o jej przyznanie najpóźniej w terminie 14 miesięcy od rozpoczęcia działalności gospodarczej, o czym stanowi § 26a ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 200, poz.1443 ze zm.), dalej zwanego rozporządzeniem. Z kolei zgodnie z § 7 ust.3 pkt 1 rozporządzenia, dniem rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej jest dzień wejścia po raz pierwszy w posiadanie nieruchomości o powierzchni użytków rolnych co najmniej 1 ha. W wyniku weryfikacji wniosku stwierdzono, że wnioskodawca rozpoczął prowadzenie działalności rolniczej wcześniej niż 14 miesięcy przed złożeniem wniosku, tym samym nie spełnił warunku określonego w § 26a ust. 2 rozporządzenia. Organ I instancji stwierdził bowiem, że wnioskodawca stał się właścicielem gospodarstwa w dniu 11 grudnia 2006r. Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] lipca 2008r., odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej. Strona nie zgodziła się z powyższym i wniosła odwołanie, w którym podniosła, że dopiero w dniu 28 grudnia 2006r. Agencja Nieruchomości Rolnych zrezygnowała z przysługującego jej prawa pierwokupu warunkowo nabytych przez niego działek. Stanowiło to podstawę zawarcia, w dniu 10 stycznia 2007r., umowy przeniesienia własności. Od tego dnia strona stała się faktycznym posiadaczem nieruchomości. Wniosek złożony zatem został przed upływem 14 miesięcy od daty rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy opisaną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż z aktu notarialnego z dnia 11 grudnia 2006r. – warunkowa umowa sprzedaży, wynika, iż działki rolne zostały wydane P. Z. w dniu zawarcia tej umowy. W związku z powyższym wniosek złożony został po terminie, gdyż wnioskodawca prowadził gospodarstwo rolne przez okres dłuższy niż wskazany w § 26a ust. 2 rozporządzenia. Na powyższe rozstrzygnięcie P. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., podkreślając, że wniosek został złożony z zachowaniem terminu. Skuteczność zawartej przez niego warunkowej umowy sprzedaży działek rolnych uzależniona była od realizacji przez Agencję Rynku Rolnego prawa ich pierwokupu. Oświadczenie Agencji w przedmiocie prawa pierwokupu zawarte zostało w piśmie z dnia 28 grudnia 2006r., które wpłynęło do notariusza w dniu 3 stycznia 2007r. Ostatnim dniem terminu do złożenia wniosku był zatem, według skarżącego, 3 marca 2008r. W kolejnym piśmie procesowym skarżący wskazał, że wydanie rzeczy nastąpiło w dniu zawarcia umowy przeniesienia własności, tj. 10 stycznia 2007r. Sąd I instancji uwzględniając skargę stwierdził, że treść dokonanych przez organ ustaleń wskazuje, że nie wypełnił on ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podkreślił, że zawarta przez skarżącego umowa sprzedaży z dnia 11 grudnia 2006r. miała charakter umowy warunkowej. Sąd stwierdził, że organ nie wziął pod uwagę, że w okresie pomiędzy zawarciem warunkowej umowy sprzedaży ze zobowiązanym, a upływem terminu do wykonania prawa pierwokupu, osoba trzecia pozostaje w niepewności co do tego, czy uprawniony ze swojego prawa skorzysta. Dopiero w wyniku nie wykonania prawa pierwokupu w oznaczonym terminie, zawarta umowa stała się w pełni skuteczna. Twierdzenie organu, że skarżący objął w posiadanie nabyte działki rolne już w dniu 11 grudnia 2006r. (w dniu zawarcia umowy warunkowej sprzedaży) nie jest należycie uzasadnione. Przyjęcie powyższego jedynie na podstawie treści aktu notarialnego jest nieprawidłowe – mimo treści § 3 umowy wskazującej, że sprzedający zobowiązują się wydać kupującemu przedmiot umowy w dniu 11 grudnia 2006r., to skuteczność tej umowy zależała od treści oświadczenia Agencji w zakresie prawa pierwokupu. Sąd I instancji stwierdził, że organ nie rozważył i nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do faktu złożenia stosownego oświadczenia przez Agencję Rynku Rolnego w dniu 28 grudnia 2006r. i daty dowiedzenia się przez skarżącego o jego treści. Zdaniem Sądu organ winien rzetelnie zbadać kiedy faktycznie miało miejsce wejście skarżącego w posiadanie nabytych działek rolnych, a tym samym rozpoczęcie działalności rolniczej, uwzględniając nie tylko akt notarialny z dnia 11 grudnia 2006r., ale całokształt okoliczności. Przede wszystkim organ winien mieć na uwadze datę wydania i doręczenia pisma Agencji o rezygnacji z prawa pierwokupu, pamiętając, iż warunkowało ono skuteczność zawartej przez skarżącego warunkowej umowy sprzedaży działek rolnych. Prezes ARiMR zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi P. Z. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz.U. nr 64, poz.427 ze zm.) w związku z § 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, iż wydając zaskarżoną decyzję organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wyczerpujący, w skutek czego błędnie ustalił datę rozpoczęcie prowadzenia działalności rolniczej przez P. Z. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił i ocenił wszystkie dowody zgromadzone w sprawie na okoliczność rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącego. Stosownie do § 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, rozpoczęcie prowadzenia działalności następuje w chwili objęcia posiadania nieruchomości, a nie w momencie nabycia własności tej nieruchomości. Własność przedmiotowych działek przeszła na P. Z. w dniu zawarcia umowy przyrzeczonej – 10 stycznia 2007r., ale w sprawie niniejszej istotne jest kiedy stał się on posiadaczem gruntów rolnych, a nie właścicielem. Wydając decyzję organ oparł się na treści § 3 umowy z dnia 11 grudnia 2006r., który wskazuje, że grunty rolne zostały wydane w posiadanie skarżącego w dniu 11 grudnia 2006r. Zdaniem organu, data wydania i doręczenia oświadczenia Agencji Nieruchomości Rolnych o nieskorzystaniu z prawa pierwokupu działek nie mają znaczenia dla ustalenia chwili, w której skarżący rozpoczął prowadzenie działalności rolniczej. W chwili doręczenia skarżącemu przedmiotowego oświadczenia był on już bowiem posiadaczem ww. działek, a to właśnie wejście w posiadanie oznacza rozpoczęcie prowadzenia działalności rolniczej. Organ zaznaczył również, iż dopiero na etapie postępowania sądowego skarżący dołączył do akt sprawy oświadczenie zbywców, w którym stwierdzili oni, iż wbrew zapisom umowy z dnia 11 grudnia 2006r. nie doszło do wydania przedmiotu umowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Z. podniósł, iż zaskarżony wyrok jest w pełni zasadny, oparty na prawidłowej wykładni obowiązujących w tym zakresie norm prawnych. Strona podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. W myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną wymienia art. 174 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię to mylne zrekonstruowanie treści normy prawnej zawartej w określonym przepisie, a naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd polegający na mylnym przyjęciu lub błędnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w postępowaniu administracyjnym faktami, a przepisem prawnym. Również druga z ustawowych podstaw skargi kasacyjnej może przybierać takie same formy jak naruszenie prawa materialnego, przy czym w sytuacji posłużenia się tą podstawą kasacyjną strona skarżąca zobligowana jest do wskazania potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy wytkniętym uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadminiostracyjnego. Zważyć bowiem trzeba, że tylko takie uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania, skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego. W omawianym kontekście, skoro skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i obowiązuje rygor związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, zatem sąd kasacyjny bada trafność ustaleń faktycznych przyjętych w zaskarżonym wyroku tylko wówczas, gdy skarżący skutecznie powołał się na stosowną podstawę kasacyjną, wynikającą z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną przytoczył zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. W skardze kasacyjnej nie podniesiono natomiast żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art.174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że przyjęte za podstawę zaskarżonego wyroku ustalenia faktyczne co do wniosku P. Z. o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, nie są kwestionowane. Strona skarżąca - jak wnosić należy z uzasadnienia skargi kasacyjnej - w istocie z zebranego w sprawie materiału dowodowego wyprowadza przeciwne wnioski, dokonując odmiennej oceny dowodów niż Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., lecz jednocześnie nie sformułowała w podstawach kasacyjnych zarzutu naruszenia normy art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis powoływany jest jako podstawa skargi kasacyjnej w wypadku, gdy zarzut sprowadza się do przyjęcia przez wojewódzki sąd administracyjny nieistniejącego stanu faktycznego. Skarżący organ wiąże bowiem zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego z przyjęciem przez Sąd I instancji, że wydając zaskarżoną decyzję nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wskutek czego błędnie ustalił datę rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej przez wnioskodawcę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący wskazuje na treść § 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, który to przepis definiuje dzień rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej. Zgodnie z powołanym przepisem za dzień ten przyjmuje się dzień wejścia po raz pierwszy w posiadanie nieruchomości o powierzchni użytków rolnych co najmniej 1 ha. W rozpoznanej sprawie spór dotyczył daty rozpoczęcia prowadzenia przez P. Z. działalności rolniczej, czyli wejścia po raz pierwszy w posiadanie nabytych działek rolnych. Sąd I instancji dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, warunkowej umowy sprzedaży z dnia 11 grudnia 2006r. oraz umowy przeniesienia własności z dnia 10 stycznia 2007r., stwierdził, że przyjęcie przez organ, iż skarżący objął w posiadanie nabyte działki rolne już w dniu 11 grudnia 2006r. nie jest należycie uzasadnione. W złożonym wniosku o przyznanie pomocy wnioskodawca jednoznacznie wskazał, iż działalność rolniczą rozpoczął w dniu 10 stycznia 2007r. (pole 68 wniosku). Natomiast z załączonej do wniosku umowy warunkowej sprzedaży wynika, iż w dniu jej zawarcia, tj. 11 grudnia 2006r., sprzedający zobowiązali się wydać kupującemu przedmiot umowy (§ 3 umowy). W toku postępowania nie ustalono jednakże, czy rzeczywiście w dniu zawarcia tej umowy nastąpiło wydanie kupującemu spornej nieruchomości. W umowie nie określono bowiem, że nieruchomość została kupującemu wydana, a jedynie, że sprzedający zobowiązują się do jej wydania. Z kolei w umowie przeniesienia własności z dnia 10 stycznia 2007r. - w § 4 – stwierdzono, że wydanie przedmiotu sprzedaży nastąpiło, ale nie wskazano daty wydania. Nie znając zatem daty, w której mogło nastąpić rozpoczęcie prowadzenia działalności rolniczej, organ nie może daty tej wybrać dowolnie. Koniecznym jest w takiej sytuacji dokładne ustalenie kiedy nastąpiło wejście skarżącego w posiadanie przedmiotowej nieruchomości i tym samym rozpoczęcie prowadzenia działalności rolniczej. Należy mieć przy tym na względzie cały materiał dowodowy. Obowiązkiem organu, wynikającym z treści art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, jest bowiem wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Oczywiście, zasada określona w powołanym przepisie stanowi odejście od zasady prawdy materialnej wymienionej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej jako Kpa. Organy ARiMR zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w miejsce wynikającego z Kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Żaden z przepisów ustawy nie zabrania jednakże organom prowadzenia postępowania dowodowego w przypadku zaistnienia takiej konieczności. Przeciwnie, w przypadku wystąpienia wątpliwości co do okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ograny zobowiązane są do ich wyjaśnienia. Obliguje je do tego zasada praworządności ustanowiona w art. 21 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Praworządność oznacza działanie organu zgodne z normami obowiązującego prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jednym z etapów stosowania prawa jest z kolei uznanie danego faktu za udowodniony na podstawie określonych materiałów, z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Organ odwoławczy natomiast, odnosząc się w zaskarżonej decyzji do twierdzeń wnioskodawcy podniesionych w odwołaniu, iż faktycznym posiadaczem nieruchomości rolnej został w momencie przeniesienia własności, czyli 10 stycznia 2007r., przywołał jedynie treść art.336 Kodeksu cywilnego i stwierdził, że zgodnie z umową warunkową sprzedaży, posiadaczem został w dniu 11 grudnia 2006r. Z powyższego wynika zatem, iż jedyną okolicznością braną pod uwagę przez organ była treść umowy warunkowej sprzedaży, która w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest tak jednoznaczna, jak przedstawia to organ. Jak już wyżej podniesiono, w § 3 tejże umowy sprzedający dopiero zobowiązali się do wydania przedmiotu umowy, co nie jest równoznaczne z jego wydaniem. Pozostałe okoliczności, opisane powyżej, nie zostały rozważone przez organ, a miały one decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 26a ust. 2 rozporządzenia, w okresie do 30 czerwca 2008r. o przyznanie pomocy mogą ubiegać się osoby fizyczne, które nabyły gospodarstwo, nawet jeżeli nabycie to nastąpiło przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, oraz rozpoczęły prowadzenie działalności rolniczej nie wcześniej niż w okresie 14 miesięcy przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy, jeżeli spełnione są pozostałe warunki jej przyznania. Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, iż organ nie wypełnił ciążącego na nim, a wynikającego z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest usprawiedliwiony, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni wymienionego w petitum skargi przepisu prawa materialnego. Podkreślić przy tym należy, iż Sąd I instancji nie dokonał odmiennej od organu interpretacji § 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Tak jak i organ, Sąd ten stwierdził, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma okoliczność ustalenia daty wejścia przez skarżącego w posiadanie przedmiotowej nieruchomości. Okoliczności tej natomiast organ nie rozważył w sposób wyczerpujący. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.