II OSK 580/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Makowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 634/09 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 14 listopada 2008 r. skarżący złożył do Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji domu jednorodzinnego z garażem w bryle budynku na działce ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Burmistrz Gminy Konstancin-Jeziorna z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego tym wnioskiem. W uzasadnieniu swojego postanowienia Burmistrz Gminy Konstancin-Jeziorna stwierdził, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna z dnia 8 września 2008 r. w sprawie statutu uzdrowiska Konstancin-Jeziorna działka, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji, znajduje się na terenie strefy "B" ochrony uzdrowiskowej i nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta i stołecznego uzdrowiska Konstancin-Jeziorna zatwierdzony uchwałą nr 69/XIX/87 Rady Narodowej Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna z dnia 29 stycznia 1987 r. (Dz.Urz. Woj. St. Warszawskiego Nr 17, poz. 110) stracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", a nowego planu nie sporządzono. W dniu 2 października 2005 r., a więc przed wszczęciem przedmiotowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy, weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.). Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach, obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu ustawy z 2005 r. o uzdrowiskach. W ocenie organu, przepis ten oznacza, że do uzdrowisk powstałych przed wejściem w życie ustawy z 2005 r. o uzdrowiskach stosuje się jej przepisy wprost, jeżeli przepisy przejściowe nie stanowią inaczej. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach, gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu. Natomiast stosownie do art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Wnioskodawca wniósł zażalenie na to postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 26 lutego 2009 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Wnioskodawca zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że ustawa o uzdrowiskach nabrała mocy obowiązującej z chwilą wejścia jej w życie, to jest w dniu 2 września 2005 r. Wyznaczony przez ustawę (art. 38 ust. 2) dwuletni termin do uchwalenia planu miejscowego rozpoczął więc bieg w dniu 2 października 2005 r., a zakończył w dniu 2 października 2007 r. W ocenie Sądu I instancji, brak uchwalenia przez gminę planu miejscowego do dnia 2 października 2007 r., choć jest naruszeniem art. 38 ust. 2 ustawy z 2005 r. o uzdrowiskach, nie skutkuje jednakże możliwością podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 62 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach oraz art. 2, 7, 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – w związku z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym oraz art. 8 ust. 2 w związku z art. 2, 7, 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP – poprzez ich niezastosowanie i brak rozstrzygnięcia o całości żądań skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedziach na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania J.K. i W.K. poparli podniesione w skardze argumenty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stanowiący podstawę zawieszenia postępowania przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. był przedmiotem oceny jego zgodności z przepisami Konstytucji RP oraz wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 22 marca 2005 r., K 22/04 (OTK ZU-A 2005, nr 3, poz. 27) Trybunał Konstytucyjny uznał, iż wymieniony przepis nie narusza art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wyrok ten był wprawdzie wydany w sprawie dotyczącej terenów górniczych, lecz jego motywy dotyczą wszystkich obszarów, dla których przepisy wprowadziły obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał też wątpliwości co do konstytucyjności omawianego przepisu i nie widział potrzeby występowania do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności tego przepisu z Konstytucją. Z pytaniem takim może wystąpić sam skarżący, gdyż zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych Konstytucji. Natomiast Sąd rozpoznający sprawę nie ma obowiązku występowania do Trybunału Konstytucyjnego z takim wnioskiem tylko dlatego, że żądanie takie zgłosiła strona postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej podane w jej części oznaczonej pkt 2 należy więc uznać za nieuzasadnione. Nie są też uzasadnione zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie podjęła nawet próby uzasadnienia zarzutu dotyczącego art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Przepis ten stanowi, że gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie 2 lat od dnia uzyskania statusu. W sprawie nie wykazano na czym polega błędna wykładnia albo niewłaściwe zastosowanie w wyroku Sądu I instancji tego przepisu. Skarga kasacyjna nie wykazała również naruszenia art. 62 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2010 r., II OSK 1073/09 (publ. Lex nr 597125) stwierdził, że niedopełnienie obowiązku zawieszenia postępowania dla obszaru, dla którego na podstawie odrębnych przepisów uchwalenie planu miejscowego jest obligatoryjne i wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd zwrócił też uwagę na to, że nieuchwalenie przez gminę planu miejscowego w ciągu 2 lat od daty uzyskania statusu uzdrowiska stanowi wprawdzie naruszenie art. 38 ust. 2 ustawy z 2005 r. o uzdrowiskach, które jednak pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, bowiem naruszenie to nie uprawnia do podjęcia zawieszonego postępowania. Intencją ustawodawcy wprowadzającego obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla miejscowości uzdrowiskowych była bowiem ochrona terenów uzdrowiskowych, którą w pełnym zakresie może zapewnić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie trudna sytuacja mieszkańców terenów, dla których – wbrew obowiązkowi – nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego, jest następstwem luki prawnej w przepisach (por. część III uzasadnienia powołanego wyżej wyroku TK z 22 marca 2005 r.). Poszkodowane z tego tytułu osoby mogłyby wystąpić z roszczeniami z tytułu poniesionej szkody. Błędny jest też pogląd ze skargi kasacyjnej, że wobec upływu terminu do uchwalenia planu miejscowego, przy braku tego planu, do sytuacji z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. powinien mieć zastosowanie ogólny przepis z art. 62 ust. 1 tej ustawy. Przepisy zawarte w ustępie 1 i 2 art. 62 dotyczą różnych sytuacji i nie ma między nimi stosunku normy ogólnej do normy szczególnej. W sytuacji wskazanej w art. 62 ust. 2 przepis z ust. 1 tegoż artykułu nie może być stosowany w żadnej sytuacji. Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.