III SA/Lu 274/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Lublina na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 20 kwietnia 2009 r. nr NK.II.0911/167/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia marży stosowanej przy dystrybucji biletów jednorazowych za przejazdy środkami lokalnego transportu zbiorowego oddala skargę. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia marży (prowizji) stosowanej przy dystrybucji biletów jednorazowych za przejazdy środkami lokalnego transportu zbiorowego. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że przedmiotowa uchwała Rada Miasta uchwalająca maksymalną marżę (prowizję) stosowaną przy dystrybucji biletów jednorazowych w wysokości 8% opłaty za przejazd środkami lokalnego transportu zbiorowego, realizowanego na zlecenie Zarządu Transportu Miejskiego w L. została podjęta bez podstawy prawnej. Jak podniósł Wojewoda, uchwały organów samorządu terytorialnego muszą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Uchwała rady gminy może normować jedynie te sprawy, które zostały jej przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Akt wykonawczy nie może wykraczać poza zakres spraw określonych w upoważnieniu, nawet wtedy, gdyby służyło to wykonaniu ustawy i było uzasadnione względami słuszności, celowości gospodarczej czy społecznej. Przepis udzielający kompetencji prawodawczej podlega wykładni dosłownej, a zatem nie może być interpretowany ani rozszerzająco ani zawężająco. Każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego. Podstawy prawnej w niniejszej sprawie nie można wskazać w żadnym innym przepisie rangi ustawowej. Podstawy takiej nie daje powołany w uchwale przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. nr 9, poz. 43 ze zm.) ponieważ nie zawiera upoważnienia do wprowadzania marży. Przepis ten daje możliwość ustalenia wysokości cen i opłat (bądź sposobu ustalenia ich wysokości) za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej danej jednostki samorządu terytorialnego. A zatem Rada Miasta, biorąc pod uwagę treść ustawowego upoważnienia, może określić ceny i opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, czyli za usługi mające na celu zaspokajanie (bieżące i nieprzerwane) zbiorowych potrzeb ludności. W ocenie organu nadzoru dystrybucji biletów jednorazowych nie sposób uznać za usługi komunalne, gdyż jest to działalność o charakterze komercyjnym. Uchwalony akt swym zakresem przedmiotowym nie obejmuje zatem usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem dystrybucja biletów nie mieści się w tym pojęciu, skoro nie wiąże się z zadaniami użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, o czym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. Zdaniem Wojewody możliwość ustalenia "wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" traktować należy jako upoważnienie do wprowadzenia jedynie należności stanowiącej ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń. Kompetencja do podjęcia uchwały w tej materii, zdaniem organu nadzoru, nie wynika także ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. nr 97, poz. 1050 ze zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Pod pojęciem ceny urzędowej i marży handlowej urzędowej według art. 3 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy należy rozumieć cenę i marzę ustaloną w rozporządzeniu wydanym przez właściwy organ administracji rządowej lub w uchwale wydanej przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym według art. 9 tej ustawy ceny i marże urzędowe mają charakter cen maksymalnych chyba, ze organ administracji publicznej, w przepisach wydanych na podstawie ustawy, ustali inaczej. Przepis ten statuuje możliwość ustanowienia aktów prawa miejscowego, a zatem zawartym w uchwale wydanej na jego podstawie cenom urzędowym należy przypisać charakter prawnie wiążący dla wszystkich podmiotów, które zajmują się na terenie danej gminy świadczeniem wspomnianych usług, o których mowa w powołanym przepisie. Uchwała nr [...] takiego charakteru nie posiada. Na podstawie art. 8 ustawy o cenach organy stanowiące mogą ustalać ceny urzędowe jedynie na określone usługi (a konkretnie na usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz na usługi przewozu taksówkami), nie mogą natomiast ustalać marż stosowanych przy dystrybucji biletów jednorazowych. Granice tej normy zostały określone poprzez wyznaczenie zakresu przedmiotowego, tj. sprecyzowanie, że chodzi o usługi przewozowe transportu zbiorowego. Przepis ten nie pozwala określać cen urzędowych dla konkretnych podmiotów prawnych, co wynika z zakresu upoważnienia ustawowego posiadającego charakter generalny i abstrakcyjny. Wojewoda podkreślił, że modyfikacja wyraźnego brzmienia art. 8 ust. 1 ustawy o cenach jest sprzeczna z zasadą praworządności, statuowaną w art. 7 Konstytucji RP. Każde upoważnienie do działania organów administracji publicznej, szczególnie jeżeli dotyczyć ma ono aktu o charakterze aktu prawa miejscowego, nakładającego prawa i obowiązki ex lege, wiążące wszystkie podmioty, które znalazły się na terenie gminy w merytorycznym obszarze działania tego aktu, powinno być wykładane ściśle, ze względu na niedopuszczalność działania bez takowego upoważnienia. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Prezydent Miasta L. Wniósł w niej o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. Skarżący powyższemu rozstrzygnięciu nadzorczemu, zarzuca rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: - art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz.1591 ze zm.) polegające na błędnym uznaniu, ze Rada Miasta nie miała prawa uchwalić maksymalnej marży (prowizji) stosowanej przy dystrybucji biletów jednorazowych służących do przejazdów środkami lokalnego transportu zbiorowego, mimo kompetencji wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9 poz.43 ze zm.) oraz art. 3 ust.1 pkt 7, art.8 ust.1, art. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r., Nr 97 poz. 1050 ze zm.); - art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9 poz. 43 ze zm.) poprzez przyjęcie, że nie istnieje możliwość uchwalenia marży (prowizji) przy ustalaniu ceny przy dystrybucji biletów jednorazowych oraz, ze taka dystrybucja nie stanowi elementu usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej, czyli usług mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności, mimo, ze do takich usług zalicza się usługi lokalnego transportu zbiorowego; - art. 8 ust.1, art. 3 ust.1 pkt 7 , art.9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97 poz. 1050 ze zm.) poprzez przyjęcie, ze w ramach usług przewozowych, na które ustalane są ceny/opłaty nie mieści się pojęcie marży (prowizji), gdyż dystrybucja określonych biletów nie mieści się w pojęciu usług transportowych, a ceny i marża mogą być ustalane wyłącznie jako akt prawa miejscowego, mimo że przedmiotowa uchwala dotyczy faktycznej realizacji usług przewozowych środkami lokalnego transportu zbiorowego zlecanego przez Zarząd Transportu Miejskiego w L. /jednostkę budżetową gminy L./, w oparciu o prawomocną uchwalę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego zlecane przez Zarząd Transportu Miejskiego w L. - mimo, ze ustalanie zarówno ceny/ opłaty jak i marży /prowizji stanowią kompetencje rady gminy; - art.91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) przez przyjęcie, ze przedmiotowa uchwala Rady Miasta jest sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzić należy, że nie narusza ono prawa, zatem skarga podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy podnieść, że działania organów administracji w niniejszej sprawie odbywały się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jak wynika z analizy niniejszej sprawy, uchwała, której dotyczy rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody, została wydana bez podstawy prawnej. W uchwale wskazano jako jej podstawę prawną: przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) – art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., nr 9, poz. 43 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 pkt 7, art. 8 ust. 1, art. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. nr 97, poz. 1050 ze zm.). Przedmiotem uchwały było ustalenie maksymalnej marży (prowizji) stosowanej przy dystrybucji biletów jednorazowych w wysokości 8% opłaty za przejazd środkami lokalnego transportu zbiorowego, realizowanego na zlecenie Zarządu Transportu Miejskiego w L. Ustalenie marży przy dystrybucji biletów jednorazowych nie mieści się w zakresie usług komunalnych, jest to bowiem działalność komercyjna. Teoretycznie więc strony mogą dowolnie ustalić wysokość marży, czy wszystkie inne warunki wiążącej je umowy, której przedmiotem jest sprzedaż biletów na przejazd komunikacją publiczną. Wniosek taki należy wyprowadzić z powołanych w uchwale przepisów. Powołany w niej przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej co prawda pozwala na określenie wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, niemniej jednak nie odnosi się do działalności stricte komercyjnej jaką było ustalenie marzy. Zakres przedmiotowy uchwały nie obejmuje bowiem usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej. Dystrybucja biletów nie mieści się w tym pojęciu, skoro nie wiąże się z zadaniami użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, o czym mowa w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Podstawy ustalenia marży za dystrybucję biletów jednorazowych nie może także stanowić art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Zastosowanie tego przepisu wyłącza bowiem zastosowanie powyżej powołanego art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Ustawa z dnia 10 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej jest ustawą odrębną w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach. W pojęciu zadań o charakterze użyteczności publicznej mieszczą się usługi z zakresu komunikacji miejskiej świadczone przez gminę za pośrednictwem określonej jednostki organizacyjnej (art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Jeśli rada gminy skorzysta z możliwości stworzonej przez art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach i ustali ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego obowiązujące na terenie gminy, to ceny te obowiązywać będą również komunalne jednostki świadczące usługi z zakresu komunikacji miejskiej. Gdy natomiast rada gminy nie podejmie uchwały na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, to wówczas obowiązana jest zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ustalić wysokość cen albo określić sposób ustalania cen za usługi z zakresu komunikacji miejskiej (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 130/05, LEX-190697). Z akt sprawy wynika, że rada gminy w dniu [...] podjęła uchwałę o utworzeniu z dniem [...] gminnej jednostki budżetowej pod nazwą Zarząd Transportu Miejskiego w L., którego przedmiotem działalności jest organizacja i zarządzanie komunikacją miejską. Kolejną uchwałą z dnia [...] ustaliła opłaty za przejazd tą komunikacją w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Oznacza to, że nie skorzystała z możliwości określonej w art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach stanowi, że rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Powołany przepis nie daje jednak uprawnienia do ustalania marży za dystrybucję biletów jednorazowych w komunikacji miejskiej. Granice tej normy zostały określone poprzez wyznaczenie zakresu przedmiotowego, tj. sprecyzowanie, że chodzi o usługi przewozowe transportu zbiorowego. Przepis ten nie pozwala określać cen urzędowych dla konkretnych podmiotów prawnych, co wynika z zakresu upoważnienia ustawowego posiadającego charakter generalny i abstrakcyjny. Definicję ceny wprowadził przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach, zgodnie z którym cena oznacza wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę; w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. Natomiast w art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wprowadzono definicję ceny i marży urzędowej, przez które należy rozumieć cenę i marżę ustaloną w rozporządzeniu wydanym przez właściwy organ administracji rządowej lub w uchwale wydanej przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym według art. 9 tej ustawy ceny i marże urzędowe mają charakter cen maksymalnych chyba, ze organ administracji publicznej, w przepisach wydanych na podstawie ustawy, ustali inaczej. Należy więc podzielić stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że przepis ten statuuje możliwość ustanowienia aktów prawa miejscowego, a zatem zawartym w uchwale wydanej na jego podstawie cenom urzędowym należy przypisać charakter prawnie wiążący dla wszystkich podmiotów, które zajmują się na terenie danej gminy świadczeniem wspomnianych usług, o których mowa w powołanym przepisie. Zdaniem sądu w składzie orzekającym nie można w niniejszej sprawie zastosować powołanych przepisów ustawy o cenach. Wobec tego nie jest także możliwa wykładnia systemowa, która pozwoliłaby na przyjęcie na gruncie rozstrzyganej sprawy definicji marży i ceny z tej ustawy. Co więcej definicję ceny zawierają także inne obowiązujące ustawy (np. kodeks cywilny), których nie stosowano w sprawie niniejszej. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.