VI SA/Wa 555/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego oddala skargę Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 33 ust 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] sierpnia 2007 roku oraz w wykonaniu Uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] października 2007 roku - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie odmowy skarżącej zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 roku na rozpowszechnianie programu radiowego. Skarżąca, obecnie A. Sp. z o.o. w W. uzyskała w dniu [...] grudnia 2005 r. koncesję Nr [...] na rozpowszechnianie lokalnego programu radiowego o charakterze wyspecjalizowanym - muzycznym noszącym obecnie nazwę "[...]". Przewodniczący KRRiT w dniu [...] sierpnia 2007 r. wydał decyzję o odmowie zmiany ww. koncesji, polegającej na przeniesieniu lokalizacji stacji nadawczej ([...] MHz) z O. do C. w województwie [...] wraz z jednoczesnym podwyższeniem skutecznej mocy promieniowanej ERP z 0,1 kW do 0,3 kW . Skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. W wyniku ponownego zbadania sprawy Organ wydał zaskarżoną decyzję, na mocy której utrzymał w mocy poprzednie rozstrzygnięcie. Organ podniósł, iż zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji Przewodniczący Krajowej Rady w porozumieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" informacje o możliwościach uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego oraz ustala termin, nie krótszy niż 45 dni od dnia ogłoszenia, do składania wniosków o udzielenie koncesji. Zgodnie z treścią ust. 1a. w ogłoszeniu określa się: 1) przedmiot postępowania; warunki programowe rozpowszechniania programu, w tym w szczególności rodzaj i charakter programu; 2) warunki techniczne rozpowszechniania programu, w szczególności częstotliwość bądź kanał oraz moc i lokalizację stacji nadawczych przeznaczonych do rozpowszechniania programu; Zdaniem organu przeniesienie lokalizacji z O. do C. byłoby nieracjonalne oraz naruszałoby warunki Ogłoszenia ponieważ obszary objęte zasięgiem nadajników są różnymi obszarami. Zmiana taka może być dokonana tylko poprzez przeprowadzenie postępowania koncesyjnego. Z punktu widzenia planu częstotliwości częstotliwość [...] MHz w O. i [...] MHz w C. to dwie odrębne niezależne pozycje tego planu. Zdaniem organu przeniesienie częstotliwości [...] MHz z O. do C. wymagałoby zmiany planu zagospodarowania częstotliwości (art. 112 ustawy prawo telekomunikacyjne) oraz powinno zostać przeprowadzone w trybie Ogłoszenia Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o możliwości uzyskania koncesji. Ponadto wskazano, że za przeniesieniem lokalizacji częstotliwości nie przemawia interes społeczny. Organ wskazał, że wnioskowana lokalizacja spowoduje znaczącą zmianę obszaru objętego zasięgiem nadawania, a pokrycie ludnościowe maleje o 122 tys. Zdaniem Organu udzielenie zgody na zmianę lokalizacji częstotliwości wynikającej z koncesji poza postępowaniem koncesyjnym we wnioskowany sposób byłoby obejściem prawa uderzającym w interes społeczny, jakim jest porządek na rynku mediów, na straży którego ma stać Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji oraz stanowiłoby naruszenie równości wobec prawa nadawców telewizyjnych. W ocenie Organu są to znaczące wyrazy interesu społecznego, którym należy się ochrona poprzez nieudzielenie zgody na zmianę koncesji wnioskowaną przez Skarżącego. Zdaniem organu bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 3 i 3a ustawy o radiofonii i telewizji. Zgodnie z tym przepisem koncesja, w zakresie określonym w ust. 1 art. 37 ustawy o radiofonii i telewizji, jest udzielana w porozumieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Jeżeli do rozpowszechniania programów radiofonicznych lub telewizyjnych jest wymagana rezerwacja częstotliwości. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej dokonuje jej niezwłocznie na rzecz nadawcy, który uzyskał koncesję. Do dokonywania, wprowadzania zmian lub cofania rezerwacji częstotliwości stosuje się przepisy art. 114 i 115 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. prawo telekomunikacyjne oraz nie stosuje się przepisów art. 116 tej ustawy. Przepis ten dotyczy udzielania koncesji, a nie zmiany w trybie art. 155 kpa. Przywołany przez skarżącego przepis o zmianie częstotliwości nie dotyczy przeniesienia lokalizacji stacji nadawczej. Departament Zarządzania Częstotliwości Urzędu Regulacji Telekomunikacji stwierdził, że istnieją możliwości przeniesienia lokalizacji z O. do C. i z C. do Z. oraz określił warunki takich zmian. Zdaniem organu z punktu widzenia zasady efektywnego wykorzystania częstotliwości niekorzystne jest przeniesienie częstotliwości [...] MHz z O. do C., ponieważ brak jest wolnych częstotliwości w O. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji pismem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. zwrócił się do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty o dobór trzech częstotliwości w O. W odpowiedzi na to wystąpienie Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej przekazał jedynie dwie częstotliwości, co świadczy o trudnej sytuacji w zakresie dotyczącym wolnych częstotliwości w O. Wobec powyższego organ uznał, że nie może być mowy o naruszeniu art. 106 § 1 i § 5 kpa. Uznano, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. Zdaniem organu prowadząc postępowanie powinien podejmować wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę konflikt pomiędzy interesem indywidualnym danego nadawcy, a interesem społecznym, który został określony w ustawie o radiofonii i telewizji, należy zawsze w celu uniknięcia zarzutu dowolności decyzji, naruszony interes społeczny każdorazowo określić i wskazać konkretne przyczyny jego zagrożenia. Zdaniem organu miało to miejsce w wydanej decyzji. Interes społeczny określony, jako porządek na rynku mediów przejrzystość wydawanych koncesji oraz konieczność w razie zmiany podmiotu korzystającego z uprawnienia koncesyjnego, prowadzenia określonego w ustawie postępowania. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą ostateczną decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów sądowych na rzecz skarżącej. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 155 kpa, art. 6 i 7, art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez: błędną wykładnię i zastosowanie art. 34 ust. 1a pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji w zw. z art. 155 kpa, niezastosowanie art. 37 ust. 3 i ust. 3a zd. 2 ust. o radiofonii i telewizji w zw. z ust. 1 i pkt 3a oraz art. 114 ust. 2 i art. 115 ustawy prawo telekomunikacyjne oraz w zw. z art. 155 kpa; niezastosowanie art. 47 ust 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 40b i art. 33 ust. 2 i art. 37 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji w zw. z art. 155 kpa; art. 22 i art. 20 w zw. z art. 5 Konstytucji oraz art. 213 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o rtv; art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 w zw. z ust. 3 prawa telekomunikacyjnego oraz w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Sądu zasada trwałości decyzji ostatecznych sprawia, że zakres stosowania trybu nadzwyczajnego, jakim jest m.in. zmiana decyzji ostatecznej, uzasadniony jest zakresem tej decyzji. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej musi zatem być prowadzone w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Dopuszczenie do zmiany koncesji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do omijania prawa i wejścia na rynek nadawców, którzy nie brali udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji lub brali udział ale w innym zakresie. W takiej sytuacji postępowanie koncesyjne miałoby wyłącznie charakter formalny, a rola organu koncesyjnego zostałaby sprowadzona do funkcji rejestracji zmian. Jest to sprzeczne z postanowieniami ustawy o radiofonii i telewizji, a w szczególności z art. 6 ust. 1 tej ustawy, nakładającym na Krajową Radę obowiązki w zakresie ochrony wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności nadawców i interesów odbiorców oraz zapewniania otwartego i pluralistycznego charakteru radiofonii i telewizji. Obowiązki te są pochodną art. 213 ust. 1 Konstytucji RP. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pojęcie "nabycia prawa" należy w tym wypadku rozumieć szeroko. Przyjmuje się wręcz, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawo" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1985 r., sygn. akt III SA 1003/85, OSPiKA 1987, nr 7-8, poz. 163 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 50/99, niepubl.). Należy zauważyć, iż decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie tych kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięcia weryfikowanej w tym trybie decyzji. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Rozstrzygnięcie podejmowane na gruncie powołanego przepisu ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony. Na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być zmienione lub uchylone zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje niewadliwe, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99, niepubl.). Zakres zastosowania nadzwyczajnej instytucji pozwalającej na wzruszenie decyzji (w tym także określonej w art. 155 k.p.a.) powinien być rozumiany ściśle, to jest w taki sposób, aby nie doszło do naruszenia wspomnianej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Pogląd ten wynika wprost z reguły "exceptiones non sunt extentendae", zaś na konieczność jego przyjęcia wskazuje chociażby przyjęta zbiorcza nazwa dla tych instytucji, a mianowicie "nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji ostatecznych". Sugeruje to bowiem, iż mamy do czynienia z regulacją o charakterze wyjątkowym. Wszystkie zatem sytuacje faktyczne, które nie mieszczą się w dyspozycji danego przepisu prawa, kreującego instytucję nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej, nie pozwalają na skorzystanie z tej szczególnej formy działania organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 155 k.p.a. (i jego odpowiedników: w Ordynacji Podatkowej - tj. art. 253 a), oraz w Kodeksie Celnym - art. 265)- zwrócono uwagę na konieczność różnicowania dwóch rodzajów decyzji ostatecznych (uznaniowe, związane). Wskazano, iż charakter każdego z rodzajów rozstrzygnięć pozwala stosować nadzwyczajny tryb zmiany decyzji ostatecznej wyłącznie do pierwszych z nich, stanowi naturalną konsekwencję dotychczasowej linii orzeczniczej NSA. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2005 r. (sygn. akt OSK i 756/04, niepubl.) Sąd podkreślił, iż uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, choćby zostało ono potwierdzone orzeczeniami sądu wydanymi w innych sprawach. Podobne stanowisko zajął NSA we wcześniej wydanym wyroku z dnia 4 października 1999 r. (sygn. IV SA 1459/97, niepubl.). Sąd zauważył wówczas, iż wzruszenie decyzji niewadliwych może dotyczyć tylko takich, które mają charakter uznaniowy, lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Wyłączone jest jednak zastosowanie tej instytucji do decyzji związanych. Wskazany przepis jest przepisem szczególnym, który sprzeciwia się dokonaniu zmiany decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 155 k.p.a. (zob. komentarz Becka, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prof. Z. Niewiadomski). Z tych też względów nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Możność zastosowania artykułu 155 k.p.a. w sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. Zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana, (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 1984 r., SA/Ka 660/83 - OSP 1986/7/134; glosa J. Borkowskiego - OSP 1986/7-8/134, z dnia 5 stycznia 2000 r., I SA 1826/98 - LEX nr 57178, z dnia 27 września 2002 r., III SA 330/01 - OSP 2004/9/111, glosa aprobująca: K. Celińska-Mysław -OSP 2004/9/111). W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo określił granice uznania, wskazał kryteria rozstrzygnięcia i właściwie je zastosował w treści podjętych decyzji. W toku przeprowadzonego postępowania nie nastąpiło też naruszenie przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał za nietrafne zarzuty podniesione w skardze, nie stwierdził także z urzędu naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji.