VII SA/Wa 569/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi A. J. i M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2001 r., Nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104, art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla B. i M. M. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pow. zabudowy [...] m 2 i kubaturze [...] m 3, na działce ew. nr [...] obręb nr [...] w L. wraz z przyłączem kanalizacyjnym z włączeniem do projektowanego szczelnego zbiornika okresowo wybieralnego wraz z przyłączem energetycznym linią napowietrzną na działce nr [...] obręb nr [...] w L. według projektu opracowanego przez Z. D. posiadającego upr. [...] i przyłączem wodociągowym z istniejącego wodociągu na działce nr [...] obręb nr [...] w L. według projektu opracowanego przez inż. S. M. posiadającego uprawnienia nr [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyli A. i M. J. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] na podstawie art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 157 § 1 i 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie zaistniała niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn podmiotowych, gdyż wnioskodawcy nie mają przymiotu strony. Wnioskodawcy nie byli stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ponieważ zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania był inwestor z tytułu posiadania interesu prawnego oraz na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego właściciele sąsiednich działek z uwagi na fakt, iż ich interesy w związku z planowaną inwestycją podlegały ochronie. Natomiast M. J. nie został uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bo jego działka nr ewid. [...] nie graniczy bezpośrednio z działką nr ewid. [...], której dotyczy inwestycja. Pomiędzy tymi działkami znajduje się działka nr ewid. [...], na której ustanowiona została służebność przejazdu, przechodu i przegonu na rzecz działki nr ewid. [...], jednakże ustanowiona służebność jako jeden z rodzajów ograniczonych praw rzeczowych oparta jest na przepisach prawa cywilnego, a nie administracyjnego i dlatego z ewentualnymi roszczeniami z tytułu poniesionych strat należy występować przed sądem powszechnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. i M. J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące braku przymiotu strony przez wnioskodawców. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja obejmuje działkę nr ewid. [...] obręb nr [...] w L. przy ul. [...]. Budowa budynku został przewidziana w odległości [...] m od krawędzi ul. [...], natomiast działka nr [...] obręb [...] znajduje się po drugiej stronie ul. [...] i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. W związku z powyższym planowana inwestycja jest zgodna z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Budowa nie powoduje ograniczeń, zagrożeń, czy też uciążliwości dla nieruchomości będącej własnością skarżących. Zatem decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r. nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku skarżących i dlatego nie mają oni przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i M. J. dochodząc unieważnienia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego odniesienie się wyłącznie do interesu prawnego i pominięcie ich interesu faktycznego, który posiadają i jest również naruszony oraz nie rozstrzygnięcie roli skarżących w tej sprawie i naruszenie prawa skarżących do ochrony własnego mienia, które w szczególności zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji RP. Skarżący podkreślili, że działka nr ewid. [...] obciążona służebnościami nie jest jak fałszywie próbuje wywieść GINB ul. [...], ponadto jest miejscem samowolnie wykonanej nawierzchni asfaltowej. Zdaniem skarżących GINB powinien wyjaśnić, kto pozwolił na wyasfaltowanie prywatnej działki nr ewid. [...]. W skardze powołano się na wypowiedź Głównego Geodety Kraju, z której wynika, że przebieg granic działki nr ewid. [...], od strony działki nr ewid. [...] jest granicą płynną, a co za tym idzie również linia jej zabudowy od strony działki nr ewid. [...]. Zdaniem skarżących inwestycja na działce nr ewid. [...] powoduje ograniczenia i zagrożenia oraz jest uciążliwa dla nieruchomości skarżących, gdyż z chwilą tworzenia inwestycji doszło do immisji wód opadowych i gruntowych, co spowodowało zalanie nieruchomości skarżących i budynku znajdującego się na niej. Ponadto podniesiono, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Na koniec zarzucono wydanie pozwolenia na budowę na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] na mapie w skali 1:5000, podczas gdy mapy planów miejscowych w takiej skali są dopuszczone dla gruntów przeznaczonych do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego. Istota sprawy w rozpoznawanym przypadku sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy skarżący mają przymiot strony w postępianiu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z powyższym, aby organ mógł prowadzić postępowanie na żądanie strony, niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie czy faktycznie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu wystąpiła osoba legitymująca się przymiotem strony w danym postępowaniu, dlatego też obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania. Ponadto w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, a więc na nowo ustala się krąg stron postępowania. Tak więc nie zawsze kto był stroną w postępowaniu zwykłym jest automatycznie stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i odwrotnie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W procesie budowlanym o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie czy osoba składająca wniosek o stwierdzenia nieważności jest do złożenia takiego wniosku uprawniona, a jeśli tak to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i rozstrzyga sprawę. W przypadku gdy organ ustali brak interesu prawnego, bez względu na to czy istnieje interes faktyczny, osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje to niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. W sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Natomiast gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05, Lex nr 209119). Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że skarżący są właścicielami działki nr ew. [...] obręb nr [...], natomiast inwestycja obejmuje działkę nr ew. [...] obręb nr [...]. Ponadto działki te nie graniczą ze sobą bezpośrednio, gdyż między nimi znajduje się działka nr ew. [...]. Z uwagi na powyższe organy obu instancji prawidłowo nie uznały skarżących za stronę postępowania. Dodatkowo inwestycja spełnia warunki przewidziane w § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości usytuowania obiektów, a więc nie oddziałuje w żaden sposób na nieruchomość skarżących. W szczególności inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżących czy w korzystaniu z niej. Podkreślenia wymaga fakt, że inwestycji – budynek mieszkalny jednorodzinny – nie jest inwestycją uciążliwą dla otoczenia. Zatem skarżący nie posiadają w rozpoznawanej sprawie interesu prawnego, a jedynie faktyczny, który, jak to wskazano powyżej, nie stanowi przesłanki do uznania ich za strony postępowania. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pominięcia przez organy ich interesu faktycznego, który został naruszony, Sąd stwierdza, że nie ma on znaczenia prawnego i prawnie skarżącym nie daje żadnych uprawnień do dochodzenia jakichkolwiek praw. Jedynie interes prawny stwarza po stronie podmiotu uprawnienia prawne chronione. Zarzut skargi uznania działki nr ew. [...] za ul. [...] również nie ma znaczenia w sprawie, gdyż jedynie prawnie istotne jest, że działka ta nie stanowi własności skarżących i znajduje się miedzy działkami skarżących i inwestorów, a fakt samowolnie wykonanej nawierzchni asfaltowej może co najwyżej stanowić przedmiot odrębnego postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Niewątpliwie pozwolenie na budowę nie jest obarczone żadną z przesłanek skutkujących stwierdzeniem jego nieważności. Natomiast podnoszony przez skarżących fakt zalania ich nieruchomości nie ma związku z wydanym zgodnie z prawem pozwoleniem na budowę, zatem z roszczeniami z tytułu poniesionych strat skarżący mogą wystąpić do sądu powszechnego. Na koniec wyjaśnienia wymaga kwestia ustanowionych na rzecz działki skarżących służebności przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę nr ew. [...]. Służebność jest to instytucja prawa cywilnego i nie prowadzi do przeniesienia własności, a jedynie do jego ograniczenia poprzez znoszenie jakiegoś zachowania przez właścicieli działki obciążonej służebnością. W tym przypadku przejazdu, przechodu i przegonu wykonywanego przez każdoczesnego właściciela działki, na rzecz której takowa służebność została ustanowiona. Mając powyższe na uwadze, w przypadku gdy inwestycja narusza, ogranicza lub utrudnia prawo wykonywania służebności, to skarżącym przysługuje prawo ochrony i dochodzenia własnego interesu. Jednakże sprawy z tytułu służebności jako mające charakter cywilny mogą być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym, a nie przed organami administracji publicznej. Z faktu istnienia służebności po stronie organów jest obowiązek brania ich pod uwagę tak aby decyzje administracyjne np. udzielające pozwolenia na budowę nie wpłynęły na możliwość wykonywania służebności przez podmioty uprawnione. Zatem zasadnie organ I instancji uznał, że z ewentualnymi roszczeniami z tytułu poniesionych strat skarżący mogą wystąpić z powództwem cywilnym do sądu powszechnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.