II OSK 200/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 831/09 w sprawie ze skargi S. H. i W. H. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] lipca 2001r. nr 56/2001 Wójt Gminy Mszana Dolna zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości O. gmina Mszana Dolna. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2001r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi W. i S. H. uchylił obie decyzje wyrokiem z dnia 22 czerwca 2005r., sygn. akt II SA/Kr 2838/01. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] Starosta Limanowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. N. pozwolenia na roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości O. gmina Mszana Dolna. Decyzja ta na skutek odwołania W. i S. H. decyzją z dnia [...] października 2008r. Wojewody Małopolskiego została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta Limanowski w dniu [...] grudnia 2008 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. N. pozwolenia na roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym i przyłączem kanalizacyjnym do szczelnego, okresowo wybieranego zbiornika na ścieki sanitarne i przyłączem energetycznym na ww. nieruchomości. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2009 r. po rozpatrzeniu odwołania S. i W. H. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także spełnia wymagania ochrony środowiska. Wchodzący w skład projektu budowlanego, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zaś kompletny projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia i pozwolenia stosownych organów. Zaskarżona decyzja dotycząca pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji podjęta została w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem okoliczności wskazanych w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008r. Skargę na powyższą decyzję wnieśli S. H. i W. H. podnosząc, że przebieg granicy pomiędzy ich nieruchomością, a działką, na której planowana jest inwestycja został wprawdzie ustalony prawomocnym wyrokiem sądu, jednakże granica ta nie została jeszcze wytyczona na gruncie. Zdaniem skarżących z tej przyczyny udzielenie K. N. pozwolenia na budowę jest przedwczesne. Wyrokiem z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 831/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. H. i W. H. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd rozpoznając skargę stwierdził, iż od dnia [...] sierpnia 2001r., kiedy to Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Mszana Dolna z dnia [...] lipca 2001r. o pozwoleniu na budowę, do 22 czerwca 2005r., K. N. dysponował ostatecznym wykonalnym orzeczeniem właściwego organu administracji uprawniającym go do podjęcia robót budowlanych przy budowie domu jednorodzinnego wraz z przyłączami i infrastrukturą na działce nr [...] w miejscowości Olszówka gmina Mszana Dolna. Z akt administracyjnych wynika, że roboty takie zostały przez inwestora podjęte. W szczególności w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Starosta Limanowski stwierdził: "Inwestor powołał się przy tym na konieczność zakończenia niedokończonej inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Wójta Gminy Mszana Dolna, utrzymanego w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z [...].08.2001 r. ( ... ), które zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2005 r. sygn. Akt II SA/Kr 2838/01. Sąd wskazał ponadto, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych I instancji zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007r. znak [...] wynikało, że w dniu 5 czerwca 2007 r. przeprowadzone zostały rutynowe czynności kontrolne na w/w nieruchomości w wyniku, której stwierdzono, że na działce wybudowany został na podstawie udzielonego przez Wójta Gminy Mszana Dolna pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2001r. budynek mieszkalny jednorodzinny. Stan zaawansowania robót budowlanych w czasie przeprowadzania czynności kontrolnych obejmował wykonanie ścian piwnic wraz ze stropem. W uzasadnieniu wyroku podano ponadto, iż przeprowadzone czynności potwierdziły wstrzymanie robót budowlanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2005 r. Inwestor złożył w dniu 13 maja 2008r. nowy wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami infrastruktury technicznej na działce nr [...] w obr. ewid. O. gm. Mszana Dolna. Od tego momentu toczyły się dwa postępowania w jednej sprawie. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] Starosta Limanowski umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wobec cofnięcia przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu I instancji decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 83 ust. 1 Prawa budowanego. Przepis ten stanowi, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą wymienione zadania i kompetencje o których mowa m. in. w art. 50 i 51. Inwestor wybudował, co najmniej część budynku mieszkalnego tj. piwnice, a właściwie pomieszczenia gospodarcze z dużymi oknami w elewacji zachodniej, stanowiące faktycznie pierwszą kondygnację budynku, co wynika wyraźnie z projektu i inwentaryzacji powykonawczej. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadkach innych niż określane w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W ocenie Sądu budowa rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku stwierdzenia jej nieważności albo uchylenia jest właśnie tym szczególnym przypadkiem prowadzenia robót bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt. 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego występuje, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego. W uzasadnieniu Sądu wskazał ponadto, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę ulokowało rozstrzyganie, co do dalszych losów całej inwestycji w organach nadzoru budowlanego. Nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji kiedy budowa została rozpoczęta na podstawie wykonalnego pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a roboty budowlane nie zostały dokończone. Ponadto umorzenie postępowania przed organem administracji architektoniczno - budowlanej pozwalało na podjęcie odpowiednich decyzji przez właściwy organ nadzoru budowlanego, który był władny podjąć decyzję legalizującą stan inwestycji, istniejący po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski. Zarzucił wyrokowi Sądu I instancji: I. naruszenie przepisów postępowania jako mające istotny wpływ na wynik spraw tj. art. 3 ust. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 50, 51, 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uwzględnienie skargi i bezzasadne uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Limanowskiego, skutkiem dokonania ustaleń faktycznych niezgodnych z treścią materiału dowodowego i przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej dokonał wstrzymania budowy prowadzonej przez inwestora wobec czego kontynuowanie robót budowlanych przez inwestora może nastąpić po przeprowadzeniu postępowania przed organami nadzoru budowlanego w trybie art. 50 Prawa budowlanego, zgodnie z normą kompetencyjną z art. 83 ust. 1 tej ustawy, mimo że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej nigdy nie wstrzymał budowy inwestora K. N., wobec czego po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez Sąd wyrokiem z dnia 22 maja 2005r. organem właściwym do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w celu umożliwienia dokończenia inwestycji były organy administracji architektoniczno-budowlanej. II . Naruszenie prawa materialnego: - art. 50, 51, 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006, Nr 156 poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przypadku gdy inwestycja nie została zakończona, a inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę wobec uchylenia decyzji przez Sąd, kontynuowanie budowy nie może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu budowę, o której mowa w art. 28 Prawa budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, tylko w trybie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydanej przez organ nadzoru budowlanego mimo, że organ nadzoru budowlanego nie wydawał decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych, - art. 28, 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie celem ponownego jej rozpoznania. W ocenie Wojewody Małopolskiego ustalenia Sądu są błędne i nie znajdują żadnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej nie wydał w tej sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, ani nie dokonał wstrzymania tych robót w żadnej innej formie. W materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie znajduje się zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia [...] czerwca 2007r., znak [...], o którym mowa w uzasadnieniu skarżonego wyroku Zawiadomienie to wydane zostało na podstawie art. 238 kpa i jest zawiadomieniem informującym o sposobie załatwienia skargi W. i S. H. w sprawie robót budowlanych. Wynika z niego, że czynności kontrolne przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego związane z trybem skargowym, wykluczyły możliwość dalszych działań tego organu w odniesieniu do przedmiotu skargi, na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Wojewoda nie podzielił ustaleń Sądu - o konieczności rozstrzygania co dalszych losów całej inwestycji przez organy nadzoru budowlanego oraz o konieczności zastosowania w niniejszej sprawie postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W skardze wyjaśniono, iż to inwestor samodzielnie zaniechał dalszych robót budowlany bez jakichkolwiek działań organu nadzoru budowlanego. W zawiadomieniu brak jest informacji wskazującej, że nadzór budowlany postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowej inwestycji. Ponadto przeprowadzone czynności kontrolne potwierdziły, iż na działce nr ewid. [...] wybudowany został budynek mieszkalny jednorodzinny, a inwestor nie dokonał jakichkolwiek odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków, co stanowiłoby przesłankę do podjęcia przez ten organ postępowania "naprawczego" w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności do podjęcia odpowiednich decyzji przez właściwy organ nadzoru budowlanego, który był władny podjąć decyzję legalizującą stan inwestycji, istniejący po uchyleniu decyzji o pozwoleniu budowę, gdyż o potrzebie legalizacji można mówić tylko w przypadkach samowoli budowlanych określonych przepisem art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w przypadku, gdy inwestycja nie została zakończona, a inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę w wyniku jego wygaśnięcia, stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji (np. przez sąd), ale dotychczasowe roboty budowlane wykonał zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem, to przerwane roboty budowlane może kontynuować dopiero, gdy uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną na podstawie art. 28 ustawy, przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast do uzyskania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 przez właściwy organ nadzoru budowlanego, inwestor będzie zobowiązany wyłącznie w przypadku, gdy dotychczas wykonane roboty prowadził niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, a właściwy organ nadzoru budowlanego podjął postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzone projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej zwanej p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Oceniając w tym aspekcie zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie są one trafne. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku nie wykazała naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, które prowadziłyby do jego uchylenia. Wskazać należy, iż w ramach przesłanki określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Małopolski takiego związku nie wykazał. Sąd I instancji zasadnie stwierdził na podstawie materiału dowodowego, iż roboty budowlane zostały przez inwestora rozpoczęte. Jak wynika z akt sprawy, w tym przede wszystkim z inwentaryzacji powykonawczej, inwestor na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę rozpoczął roboty budowlane. Wykonano m.in. fundamenty betonowe, ściany fundamentowe, ściany podpiwniczenia, strop pod piwnicami, a także wieniec wokół płyty stropowej. Tak ustalony stan faktyczny potwierdzały również zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007r. powołane w zaskarżonym wyroku oraz treść decyzji Starosty Limanowskiego z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...]. Istotnie w aktach sprawy brak jest postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej wstrzymującego roboty budowlane, jednakże powyższe uchybienie w ocenie Sądu nie miało charakteru istotnego wpływającego na wynik sprawy, bowiem już sama inwentaryzacja powykonawcza w sposób bezsporny potwierdza fakt rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora. W tym miejscu nie można podzielić również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, o jakim mowa w wymienionym przepisie należy uznać za spełnione wówczas, gdy uzasadnienie wyroku zawiera rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Przepis ten nie wymaga, aby sąd odnosił się do wszelkich aspektów sprawy również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania. Skarga kasacyjna w ramach tego zarzutu nie precyzuje i nie uzasadnia braków uzasadnienia wyroku, stąd też nie może stać się zarzutem skutecznym. W ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 50, art. 51 i art. 83 ust 1 Prawa Budowlanego. Należy zauważyć, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierza zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich. W niniejszej sprawie w tak ustalonym stanie faktycznym nie można było ponownie wydać decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie jest natomiast jej celem dokonywanie oceny prawidłowości robót już wykonanych (kontrola realizacji inwestycji należy do właściwości organów nadzoru budowlanego). Pozwolenie na budowę jest rozstrzygnięciem administracyjnym, kończącym postępowanie toczące się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, które ma na celu zbadanie, czy projektowana inwestycja nie będzie naruszała takich wartości jak np.: ochrona środowiska, krajobrazu, bezpieczeństwo, ochrona dóbr kultury oraz prawa osób trzecich. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest konsekwentnie zasada, w myśl której w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte (nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót), brak jest podstaw do wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i winno w tym zakresie, z mocy art. 105 § 1, ulec umorzeniu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lipca 1998 r., IV SA 1454/96, LEX nr 45731, wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 października 1998 r., IV SA 1860/96, LEX nr 43753, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 910/05, LEX nr 188797, wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2000 r., IV SA 1164/98, LEX nr 53387, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 1349/05, LEX nr 196268). Zatem wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę po rozpoczęciu realizacji inwestycji nie miałoby żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego. W przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę po ich zakończeniu, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który został już zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Kontroli zgodności z prawem inwestycji już zrealizowanej ma służyć np. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Natomiast nie jest i nie było celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też nie może taka decyzja dokonywać oceny robót już wykonanych. W konsekwencji więc oczywistym winno być, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po rozpoczęciu robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do dalszego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Po ustaleniu, iż choćby rozpoczęto realizację inwestycji, wydanie pozwolenia na budowę uznać należy za niedopuszczalne. W sytuacji, gdy inwestycję realizowano w dacie ważności decyzji, którą potem wycofano z obrotu, dalsze postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego (przypadek inny niż określony w art. 48 albo 49b tej ustawy)(wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. II OSK 167/06). Zasadnie zatem wskazał Sąd I instancji, iż wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako inny przypadek wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z takich stanowiskiem, należy się zgodzić, bowiem inwestorzy rozpoczęli inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W warunkach niniejszej sprawy, jak to zasadnie ustalił Sąd Wojewódzki niedopuszczalnym było wydanie decyzji na podstanie art. 28 Prawa budowlanego. Skoro właściwym trybem postępowania był art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane to mógł on zostać uruchomiony wyłącznie przez organy nadzoru budowlanego. Orzekanie na tym etapie procesu budowlanego przez organy architektoniczno budowlane tj. przez Starostę Limanowskiego, a następnie przez Wojewodę Mazowieckiego było niezgodnie z art. 83 ust 1 Prawa budowlanego, który precyzyjne ustala w tym zakresie właściwość organów nadzoru budowlanego. Odmienne zaś twierdzenia, zawarte w skardze kasacyjnej w przedstawionym zakresie z przyczyn wyżej omówionych nie zasługują na akceptację. Skoro nie zostały podważone przyjęte w sprawie ustalenia faktyczne, a zarzut naruszenia prawa materialnego wywodzi skarżąca z kwestionowania tych ustaleń, to zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu prawa materialnego należało uznać za bezzasadne. Skarga kasacyjna zwiera również zarzut "niezastosowania" art. 28 i art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Zarzuty te nie są w warunkach niniejszej sprawy zasadne. Art. 37 ust. 2 Prawa Budowlanego zawiera szeroki katalog sytuacji prawnych, w których rozpoczęcie albo wznowienie budowy możliwe jest po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Nastąpi to w przypadku spełnienia przesłanek określonych w szczególności w art. 154, 155, 156 i 163 k.p.a., chodzi więc o tryby nadzwyczajne, w których organ administracji może uchylić decyzję, a nie jak błędnie wskazuje strona wnosząca skargę kasacyjną w przypadku uchylenia decyzji przez sąd. Biorąc powyższe pod uwagę wskazać należy, iż skarga kasacyjna nie jest zasadna ani w zakresie sformułowanych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania ani w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego. W ocenie Składu Orzekającego, Sąd I instancji starannie przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, odniósł się do zasadniczych kwestii, na gruncie których wyprowadził swoją ocenę co do niezgodności zaskarżonych orzeczeń z prawem. Stąd też kierując się przedstawionymi wyżej względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 184 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.