II SA/Go 423/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L.M. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XXIX/205/08 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą nr XXIX/205/08 z dnia [...] października 2008 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 29 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 póz. 1071 ze m.) uznała za niezasadną skargę L.M. z dnia [...] sierpnia 2008 r. na działalność Burmistrza w sprawie "wszczęcia procedury prawnej przejęcia na własność Gminy działek nr ew [...]". Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. L.M. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od uchwały nr XXIX/205/08 z dnia [...] października 2008 r. Rady Miejskej. Natomiast pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. L.M., powołując się na przepis art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 póz. 1270 ze zm.) wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa wyrażającego się w jego bezczynności w sprawie przejęcia na własność Gminy działek nr ew [...]. W dniu 8 czerwca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga z dnia 28 maja 2009 r. L.M. na uchwałę nr XXIX/205/08 Rady Miejskiej z dnia [...] października 2008 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały, jako naruszającej prawo, wszczęcie postępowania administracyjnego przez Burmistrza zgodnie z wnioskiem strony z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie przejęcia na własność gminy działek nr ewid. [...], wypłacenie stosownego odszkodowania zgodnie z § 98 ust. 3 za w/w działki oraz wydanie przez Burmistrza stosownej decyzji we wnioskowanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na wstępie wskazania wymaga, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza kontrola dopuszczalności jej rozpoznania przez sąd administracyjny. W rozpatrywanej sprawie, w pierwszej kolejności, rozstrzygnąć zatem należy czy kwestionowany przez stronę skarżącą akt może zostać poddany takiej kontroli sądowoadministracyjnej. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Dz 2002r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W przedmiotowej sprawie skarga L.M. dotyczyła uchwały Rady Miejskiej, będącej rozstrzygnięciem w istocie skargi wniesionej do organu w trybie przepisów działu VIII kpa, czyli trybie skargowym, na działalność Burmistrza. Analiza powołanego przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. nie pozwala więc na zakwalifikowanie zaskarżonego aktu do żadnej z wymienionych w nim kategorii. Zaskarżona uchwała nr XXIX/205/08 niewątpliwie nie jest decyzją ani postanowieniem, które to akty wymienione są w art. 3 §2 pkt 1-3 p.p.s.a. Sporny akt nie kwalifikuje się także do żadnej z kategorii określonych w pkt 4-7, nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej a dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż nie nakłada na jej adresatów żadnych obowiązków ani też żadnych przywilejów, uprawnień (art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a.), nie stanowi także interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 3 §2 pkt 4a p.p.s.a.). Nie jest to również akt prawa miejscowego, wskazany w pkt 5, ponieważ nie jest to akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Sporny dokument nie spełnia także przesłanek, które pozwoliłyby zakwalifikować go do kolejnej grupy określonego w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ wspólną ich cechą jest to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej i przyjmują formę uchwały lub zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym zawierające regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, jak i o charakterze indywidualnym. Ostatecznie, zaskarżona uchwała nie kwalifikuje się także do aktów wymienionych w pkt 7, gdyż nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały Rada Miejska wskazała przepis art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 ze zm. - dalej "kpa"). Zgodnie z art. 229 pkt 3 kpa, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jest rada gminy. W postępowaniu w sprawach skarg i wniosków uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (postępowanie skargowe przepisy art. 227 - 240 kpa), nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, wobec czego nie kończy się ona wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 227 kpa przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, według art. 229 pkt 3 kpa organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. W myśl art. 237 § 3 kpa o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 kpa. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, jak już wyżej wskazano nie jest ono żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 -7 p.p.s.a., w tym także innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego t.II, Zakamycze 2005, s.544-545). Akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Warszawa 2006, s.29-30) Zawiadomienie z art. 238 § 1 kpa nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. Jednocześnie przytoczyć należy, słuszny w ocenie Sądu, pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego) jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 kpa są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 kpa, którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie l SA/Łd 2668/00, (publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 54426) "Rozpatrzenie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. nie następuje w formach wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, co nie dotyczy skarg, do których rozpoznania są właściwe rady gmin, powiatów oraz sejmików województw. Te organy bowiem we wszystkich sprawach należących do ich właściwości podejmują uchwały. Jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania". O wskazanej formie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie decyduje przede wszystkim kolegialnych charakter rozpatrującego skargę organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także sądu orzekającego, panuje ugruntowany pogląd, że tryb ,,ogólnoskargowy" (art. 221-240 kpa) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r. III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001, nr 1, póz. 27, LEX nr 40203, a także orzeczenia WSA w Gorzowie Wlkp: postanowienie z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 349/08, postanowienie z dnia 7 grudnia 2007 r. , sygn. akt II SA/Go 745/07, postanowienie z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 310/08). Podkreślić należy, w kontekście żądań zawartych w skardze L.M., iż kognicja sądu administracyjnego ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd administracyjny nie jest władny orzekać merytorycznie w danych sprawach, zatem nie ma uprawnienia by wydać orzeczenie przyznające stronie uprawnienia lub obciążające ją jakimś obowiązkiem opartym na obowiązujących przepisach prawa materialnego. Stąd uwzględniając ugruntowane w tym zakresie stanowisko tutejszego Sądu także w przedmiotowej sprawie, w świetle przytoczonych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu