II OSK 2008/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Ewa Ibrom Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 617/09 w sprawie ze skargi B. P. i W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 617/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. i W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2009 r. znak (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujący stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr (...) z dnia (...) marca 2004 r., utrzymaną w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia (...) czerwca 2004 r. nakazano B. i W. P. dokonania całkowitej rozbiórki murowanego parterowego budynku produkcyjnego na nieruchomości przy ul. S. (...) w W. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1263/04 skarga na powyższą decyzję została oddalona. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr (...) z dnia (...) listopada 2008 r. - po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego własną decyzją ostateczną Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2004 r. - odmówił uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia (...) marca 2004 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż B. i W. P. wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie przedstawiając dokumentację fotograficzną uzyskaną w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w postaci dwóch fotografii lotniczych przedstawiających posesję przy ul. S. (...). Analiza przedłożonych fotografii nie pozwala na stwierdzenie, iż przedmiotowy budynek produkcyjny został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., co pozwalałoby na odmienne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Na w/w fotografiach widać bowiem inny rodzaj zabudowy niż istniejący obecnie. Ponadto z całokształtu materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie m.in. aktów notarialnych sporządzonych w dniu 1 grudnia 1995 r. i 23 kwietnia 1996 r. wynika, iż budynek produkcyjny stanowiący przedmiot niniejszego postępowania został wybudowany po 1995 r. Fakt ten został jednoznacznie potwierdzony w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1263/04. Dlatego też, zdaniem organu, nie istnieją podstawy do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Rozpatrujący sprawę w trybie odwoławczym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lutego 2009 r. (...) utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego, stwierdzając, iż rozstrzygnięcie to odpowiada przepisom prawa. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedłożone przez zainteresowanych fotografie nie pozwalają na stwierdzenie, że przedmiotowy budynek produkcyjny został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. Rozpoznając skargę od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w postępowaniu wznowieniowym odnośnie decyzji rozbiórkowej, wszczętym na wniosek inwestorów powołujących się na nowy dowód w sprawie tj. dokumentację fotograficzną z 1993 i 1997 roku wskazującą, że cała granica z posesją przy ul. S. (...) zabudowana była budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym, nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd stwierdził, iż przedstawione dowody musiałyby jednoznacznie wskazywać, że budynek produkcyjny został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., natomiast z przedstawionej dokumentacji wynika, iż zabudowa działki przy ul. S. (...)w W. uwidoczniona na fotografii z 1997 roku różni się od zabudowy z fotografii 1993 r. na której brak jest na przedmiotowej nieruchomości budynku produkcyjnego o wymiarach i kształcie tegoż budynku uwidocznionego na fotografii z 1997 roku. Również w aktach notarialnych z dnia 1 grudnia 1995 i 23 kwietnia 1996 roku dotyczących przedmiotowej nieruchomości wskazano tylko zabudowę w postaci budynku mieszkalnego z 1939 roku, co dowodzi, iż budynek produkcyjny powstał po dniu 1 stycznia 1995 r. Ponadto Sąd wskazał, iż okoliczność przedłożenia faktury z 1992 roku o zakupie okien do przedmiotowego budynku jako mająca miejsce w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozbiórki, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy, bowiem dowody te podlegały ocenie w poprzednim postępowaniu sądowym. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli B. i W. P. zaskarżając wskazany wyrok w całości i zarzucając mu w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwana dalej: k.p.a.) uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenia przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy administracji, że fotografie lotnicze z 1993 i 1997 r. nie stanowią nowych dowodów, które wyszły na jaw, istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję, uzasadniających uchylenie decyzji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). W oparciu o powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm określonych przez obowiązujące przepisy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący uzyskali już po zakończeniu sprawy rozbiórki obiektu budowlanego decyzją ostateczną właściwego organu z dnia (...) marca 2004 r. nową dokumentację z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie w postaci fotografii lotniczych przedstawiających posesje przy ul. S. (...) i w oparciu o przedstawianą dokumentację wnieśli o uchylenie tej decyzji do właściwego organu w trybie wznowienia postępowania. W ocenie skarżących organ administracji powinien więc poddać przedstawioną dokumentację ocenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonaną zgodnie z normami prawa procesowego i z zachowaniem określonych reguł tej oceny, w tym zasady swobodnej oceny dowodów, co zdaniem skarżących w niniejszej sprawnie nie miało miejsca. Wbrew ocenie organów i Sądu pierwszej instancji skarżący twierdzą, iż fotografie uzyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wskazują na istotne dla przedmiotu sprawy okoliczności, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, czyli rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości przy ul S. (...), w szczególności w zakresie spornej daty wybudowania obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, a tym samym do zmiany oceny stanu faktycznego tamtej sprawy. Skarżący podnoszą również, iż dowody w postaci przedmiotowych fotografii istniały w dniu wydania ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, ale nie były znane organowi wydającemu taka decyzję. Zdaniem strony skarżącej z przedłożonych wraz z wnioskiem o wznowienia postępowania zdjęć lotniczych wynika, że cała granica z posesją przy ul. S. (...) zabudowana była budynkiem mieszkalnym i spornym budynkiem gospodarczym już od 1993 r. Kształt tego budynku uwidoczniony na obu zdjęciach z 1993 r. i z 1997 r. pokrywa się dokładnie z kształtem sporządzonym na szkicu sytuacyjnym w załączniku do Protokołu Nr (...) z dnia 26 lutego 2002 r. uczynionym przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, a ponadto na obu zdjęciach uwidocznione są dwa charakterystyczne kominy, co świadczy, iż budynek ze zdjęcia z 1993 r. jest tym samym budynkiem ze zdjęcia z 1997 r. Odmienna ocena organów administracji w tym zakresie, zaakceptowana bezkrytycznie w wyroku przez Sąd pierwszej instancji, nie została zdaniem skarżących dokonana w sposób zgodny z regułami postępowania i narusza art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie organy administracji przed dokonaniem własnej oceny środka dowodowego w postaci zdjęć lotniczych powinny zwrócić się o wydanie opinii do eksperta - biegłego z zakresu wiedzy specjalistycznej obejmującej technikę sporządzania zdjęć lotniczych i ich interpretacji. Dowodu z opinii eksperta organy administracji jednakże nie przeprowadziły, chociaż w ramach dojścia do prawdy materialnej mogły i powinny zdaniem skarżących z takiego dowodu skorzystać, co stanowi naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. Wskazano ponadto, iż ocena zdjęć lotniczych dokonana przez organy administracji jest błędna, na co wskazuje sporządzona ekspertyza - fotogrametryczna interpretacja zdjęcia lotniczego (...) szereg Nr (...), rok wykonania nalotu 1993, sporządzona przez T. L. uprawnionego geodetę nr (...) z dnia 30 września 2009 r. (dołączona do skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Rozważania w niniejszej sprawie rozpocząć należy od przybliżenia instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, jako instytucji weryfikowania rozstrzygnięć administracyjnych w trybie nadzwyczajnym. W postępowaniu administracyjnym jedną z zasad ogólnych jest trwałość decyzji administracyjnych. Zasada ta wyraża się w tym, że decyzje ostateczne w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie. Stosownie do treści art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Przepis ten reguluje więc zasadę pozainstancyjnej weryfikacji decyzji ostatecznych, konstytuując zarazem dopuszczalność ich uchylenia lub zmiany tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zasada ta zapewnia trwałość decyzji ostatecznych i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma więc charakter nadzwyczajny. Dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Przesłanki na podstawie których możliwe jest wznowienie postępowania administracyjnego zostały określone w sposób enumeratywny w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. Enumeratywne wyliczenie podstaw wznowienia powoduje, iż przyczyny żądania uruchomienia tej procedury zostały ograniczone jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1 i 145 a k.p.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane jednak organowi, który wydał decyzję. Przesłanka ta dotyczy więc nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które musiały istnieć w dniu wydania decyzji, ale nie były one znane organowi, który ją wydał. Przepis ten może więc mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, gdy ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie istnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów musiało mieć miejsce w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Artykuł 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia wymienionych powyżej przesłanek. W rozpoznawanej sprawie, skarżący składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego wskazali nowe dowody w postaci dokumentacji fotograficznej uzyskanej w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej składającej się z dwóch fotografii lotniczych przedstawiających posesję przy ul. S. (...) – jednej wykonanej w 1993 r., a drugiej w 1997 r., które w ocenie skarżących świadczą, że cała granica z posesją przy ul. S. (...) zabudowana była budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym już w 1993r. Należy mieć na uwadze, iż przedstawiony dowód, w tak wszczętym postępowaniu, musi być wiarygodny i nie może budzić żadnych wątpliwości dlatego, że zmierza do usunięcia z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Wskazać należy, iż usuwanie w każdym przypadku decyzji ostatecznej z obrotu prawnego rodziłoby zagrożenie dla jego pewności, jak też dla pewności i ochrony jego uczestników. Byłoby to więc sprzeczne z zasadą trwałości decyzji ostatecznych przyjętą na gruncie art. 16 k.p.a. Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej sugerujący naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął brak podstaw do uchylenia decyzji organu z powodu naruszenia art. 80 k.p.a. Zasada swobodnej oceny dowodów polega bowiem na ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego. Organ nie może być w myśl tej zasady skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów. Musi on swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Zasada swobodnej oceny dowodów jest przeciwieństwem legalnej (formalnej) teorii dowodowej, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest związany przepisami prawa co do przyjęcia za miarodajne lub odrzucenia niektórych dowodów oraz przyznania pewnym dowodom wyższej mocy dowodowej przed innymi. Organ dokonując oceny wyników postępowania dowodowego jest zobowiązany mieć na względzie wiarygodność każdego z dowodów, jak też jego moc dowodową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie przyjął, że z przedstawionych fotografii nie wynika jednoznacznie, że budynek produkcyjny został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., bowiem zabudowa ukazana na zdjęciu z 1993 r. różni się od zabudowy uwidocznionej na zdjęciu z 1997 r. Ponadto z załączonych do akt sprawy aktów notarialnych z 1995 i 1996 r. wynika, iż w chwili ich sporządzania na nieruchomości przy u. S. (...) w W. znajdował się tylko jeden budynek mieszkalny wybudowany w 1939 r., co świadczy o tym, że budynek produkcyjny powstał po dniu 1 stycznia 1995 r. W związku z powyższym za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez organy administracji art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 84 § 1 k.p.a. Prowadząc postępowanie dowodowe organ jest zobligowany zebrać i rozpatrzeć w sposób wyczerpujący zgromadzony materiał dowodowy, a zatem nie jest przy tym zwolniony od oceny wiarygodności zgromadzonych dowodów. W rozpoznawanej sprawie, organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie dowodowe zgodnie z obowiązującymi je wymogami przyjętymi na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. Załączone przez skarżących dowody budziły bowiem wątpliwości co do kwestii, czy przedstawiają ten sam budynek produkcyjny o wymiarach i kształcie wskazanych w aktach sprawy. Okoliczność ta nie mogła być zatem podstawą, jak trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, do uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej i zachwiania w tym zakresie pewności obrotu prawnego dla innych jego uczestników. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.