III SA/Wr 207/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 1 – zmieniający brzmienie § 10 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego S.-O., we fragmencie "w obecności co najmniej połowy" – uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zmiany w Statucie Związku Międzygminnego S.-O. I. orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonego fragmentu § 1 uchwały; II. określa, że zaskarżony przepis uchwały nie podlega wykonaniu. Wojewoda D. – powołując się na art. 93 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g.") – zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu § 1 uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie zmian w statucie Związku Międzygminnego Ś.-O., zmieniający treść § 10 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego Ś.-O. we fragmencie "w obecności co najmniej połowy", wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. W § 1 uchwały zmieniającej § 10 ust. 1 Statutu Związku przyjęto, że "Zgromadzenie na pierwszym posiedzeniu odbywającym się po wyborach wójtów wybiera spośród swego grona Przewodniczącego Zgromadzenia i jego Zastępcę. Wyboru dokonuje się bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy statutowego składu zgromadzenia, w głosowaniu tajnym". Zdaniem Wojewody, mocą tego przepisu Rada Gminy postanowiła, że bezwzględna większość głosów będzie liczona od liczby obecnych członków zgromadzenia, przy obecności na posiedzeniu co najmniej połowy członków. Tymczasem, według art. 71 u.s.g., bezwzględna większość głosów powinna być liczona od całości składu statutowego zgromadzenia bez względu na to, ilu członków będzie obecnych na zgromadzeniu. W ocenie organu nadzoru, takim działaniem Rada Gminy naruszyła istotnie art. 71 u.s.g. Rozwijając tę kwestię, Wojewoda stwierdził, że w rozdziale 7 u.s.g. usystematyzowano przepisy dotyczące związków i porozumień międzygminnych. Wynika z nich obowiązek podejmowania przez zgromadzenie uchwał w trybie art. 71 u.s.g. bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Z uwagi na istnienie tej regulacji, odnoszącej się wprost do zgromadzenia związku międzygminnego, nie ma potrzeby korzystania z rozwiązań odnoszących się do rad gmin, a więc sięgania do art. 19 ust. 1 u.s.g. Wojewoda podkreślił, że celem regulacji art. 69 ust. 3 u.s.g. – na mocy którego do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy – było uregulowanie spraw, o których nie stanowią przepisy szczególne dotyczące związków międzygminnych. Jeżeli jednak takie szczegółowe przepisy istnieją, to wymagają bezwzględnego stosowania. Organ nadzoru powołał się na literaturę przedmiotu, według której "ustawodawca ustanowił szczególny wymóg dla ważności uchwał zgromadzenia. W świetle tego wymogu wszystkie uchwały zgromadzenia muszą zapadać bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Komentowany przepis wnosi zatem wyjątek od zasady określonej w art. 14 ustawy, że uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu" (Z. Pławecki, Dom Wydawniczy ABC, 2005 r., wyd. II). Przyjmuje się, że przepis art. 71 u.s.g. "ma charakter ius cogens, który nie dopuszcza możliwości jego modyfikacji, nawet w statucie. Statut związku musi być zgodny z ustawą. Ponadto statut gminy również nie może wprowadzać innych zasad ustalania większości głosów niż określone w ustawie, w związku z tym nie ma uzasadnienia stosowanie zasad odpowiednich do regulacji rady gminy" (P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 475). W odpowiedzi na skargę Gmina Z. wniosła o oddalenie skargi, zarzucając jej bezzasadność w zakresie odnoszącym się do fragmentu § 1 uchwały. Podkreśliła przy tym, że organ nadzoru zaskarża w istocie własne rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] r., w którym stwierdził nieważność § 10 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego Ś.-O., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] r. Według ówczesnego stanowiska organu nadzoru, statutowe postanowienie o wyborze przewodniczącego zgromadzenia i jego zastępcy w drodze głosowania tajnego było sprzeczne z art. 19 ust. 1 i 4 oraz art. 14 u.s.g. Odwołując się do art. 69 ust. 3 u.s.g., Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym z 2007 r. zastosował do zgromadzenia związku przepisy dotyczące rady gminy. Zdaniem Gminy, zasada wyrażona w art. 14 u.s.g. (w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g.) – według której uchwały zgromadzenia związku zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej – nie stoi w sprzeczności z zapisami art. 71 u.s.g. Istnienie zasady, że uchwały zgromadzenia zapadają większością głosów statutowej liczby członków, nie wyklucza bowiem możliwości zastosowania odpowiednich przepisów ustawy w sprawie, dla których ustawodawca przewidział odmienną zasadę głosowania. Ponieważ ustawa przewiduje odmienny tryb podejmowania uchwały w sprawie powołania i odwołania przewodniczącego i jego zastępcy, to należy ją podjąć w trybie określonym w art. 19 ust. 1 i 4 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zgodności z prawem zaskarżonej przez organ nadzoru uchwały (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a." – w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wymaga odpowiedzi na pytanie czy regulacje zawarte w kwestionowanym akcie zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 71 u.s.g. Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie zaś do dyspozycji art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy, może być tylko istotne naruszenie prawa. Według poglądów wyrażanych w piśmiennictwie i judykaturze, istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej lub wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie trzydziestodniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie termin ten upłynął, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu. Przedmiotem orzekania Sądu w niniejszej sprawie nie jest rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] r., na które powołuje się Gmina. Ocenie Sądu podlega natomiast legalność zaskarżonego § 1 uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie zmian w statucie Związku Międzygminnego Ś.-O., zmieniającego brzmienie § 10 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego Ś.-O. we fragmencie "w obecności co najmniej połowy". Spór między stronami dotyczy interpretacji przepisów ustawy o samorządzie gminnym, regulujących sprawy quorum oraz większości niezbędnej do podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Związku Międzygminnego Ś.-O.. Organ nadzoru przyjmuje, że materię tę reguluje wyłącznie art. 71 u.s.g. Według zaś Gminy, przepis ten ma charakter ogólny, co oznacza, że jest dopuszczalne – na podstawie art. 69 ust. 3 u.s.g. – odpowiednie zastosowanie szczegółowych przepisów art. 19 ust. 1 u.s.g. o trybie wyboru przewodniczącego oraz wiceprzewodniczącego rady gminy do wyboru przewodniczącego oraz wiceprzewodniczącego Zgromadzenia Związku. Sąd stwierdza, że stanowisko Gminy jest nietrafne. Powołany przez organ nadzoru art. 71 u.s.g., według którego uchwały zgromadzenia związku są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia, ma bowiem zastosowanie do trybu podejmowania wszystkich uchwał tego organu związku, w tym także do uchwał o charakterze personalnym, nie dopuszczając żadnych odstępstw w zakresie swej regulacji. Przewidziane w art. 69 ust. 3 u.s.g., odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących rady gminy, może natomiast wystąpić jedynie wówczas, gdy określona kwestia dotycząca zgromadzenia związku nie jest uregulowana w rozdziale 7 "Związki i porozumienia komunalne". Może to dotyczyć np. przyjęcia głosowania tajnego w wyborze przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego zgromadzenia związku. Gdy jednak taka regulacja istnieje – jak w przypadku unormowania zawartego w art. 71 u.s.g. – odpowiednie stosowanie nie jest dopuszczalne, a co za tym idzie – podjęcie takiego działania jest sprzeczne z prawem. Sąd stwierdza, że w rozpatrywanym przypadku zaskarżony przepis wydano w warunkach nieważności. Skarga Wojewody jest zatem zasadna. Należy jeszcze rozstrzygnąć formę prawną eliminacji zaskarżonego aktu z obiegu prawnego. Od jego uchwalenia ([...] r.) do daty orzekania przez Sąd minął bowiem roczny termin. Według zaś art. 94 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (ust. 2). Z materiału sprawy nie wynika, aby uchybiono obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru uchwały w sprawie zmian w statucie w przepisanym ustawowo terminie. Uchwała została podjęta przez Radę Gminy na podstawie art. 67 ust. 1 i 3 u.s.g., według którego zmiana statutu związku międzygminnego następuje w drodze przyjęcia przez rady zainteresowanych gmin – członków związku, bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Taka uchwała wprowadza do obiegu prawnego statut związku. Należy zatem rozważyć, czy uchwała jest aktem prawa miejscowego. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie zaś do postanowienia art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w rozpoznawanej sprawie jest ustawa o samorządzie terytorialnym. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.), przepisy porządkowe może zaś wydać także wójt, w formie zarządzenia, ale jedynie w przypadku niecierpiącym zwłoki (art. 41 ust. 2 u.s.g.). Rada jest zatem podstawowym organem prawotwórczym gminy. Analizowana uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o samorządzie gminnym. Według art. 40 u.s.g., do kategorii aktów prawa miejscowego zaliczane są jedynie akty wydane na podstawie ustawy o samorządzie gminnym w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Oceniana uchwała nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 40 u.s.g., nie dotyczy bowiem gminy, lecz związku międzygminnego. Sąd podkreśla, że uchwała ta nie ma charakteru powszechnie obowiązującego, lecz wewnętrznie obowiązujący, jako że krąg jej adresatów mieści się w ramach administracji publicznej, gdyż jej adresatami są: - związek międzygminny jako odrębny prawnie podmiot samorządowy, niebędący jednostką samorządu terytorialnego, którego sprawy ustrojowe reguluje statut; - gminy będące członkami związku. Mając na uwadze, że uchwała będąca przedmiotem kontroli sądowej nie jest aktem prawa miejscowego, a od jej uchwalenia minął rok, Sąd na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżony fragment § 1 ust. 4 uchwały został wydany z naruszeniem prawa. Podstawę orzeczenia zawartego w punkcie II sentencji stanowi art. 152 u.p.p.s.a.