III SA/Wr 155/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi W D na § 1 uchwały - zmieniający brzmienie § 10 ust. 1 S Z M Ś O, we fragmencie "[...]" – R G Ś K z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmian w Statucie Z M Ś O I. orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonego fragmentu § 1 uchwały; II. określa, że zaskarżony przepis uchwały nie podlega wykonaniu. W D powołując się na art. 93 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g. lub ustawa), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu § 1 uchwały R G S K z dnia [...] nr [...] w sprawie zmian w statucie Z M S - O, zmieniający treść § 10 ust. 1 Statutu Z M S - O we fragmencie: [...] – wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Wojewoda powołał zaskarżony § 1 uchwały: [...]. Wojewoda podkreślił, że tym samym mocą cytowanego przepisu R G postanowiła, że bezwzględna większość głosów będzie liczona [...]. Zgodnie z art. 71 u.s.g., bezwzględna większość głosów powinna [...]. Według organu nadzoru, działaniem tym R G naruszyła istotnie art. 71 ustawy. Rozwijając tę kwestię W stwierdził, że w rozdziale 7 ustawy o samorządzie gminnym usystematyzowano przepisy dotyczące związków i porozumień międzygminnych. Wynika z nich obowiązek podejmowania przez zgromadzenie uchwał w trybie art. 71 ustawy, to jest bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Z uwagi na istnienie tej regulacji odnoszącej się wprost do zgromadzenia związku międzygminnego, nie ma potrzeby korzystania z rozwiązań odnoszących się do rad gmin, to znaczy do art. 19 ust. 1 u.s.g. W podkreślił, że celem regulacji art. 69 ust. 3 ustawy, na mocy którego do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy, było uregulowanie spraw, o których nie stanowią przepisy szczególne dotyczące związków międzygminnych. Jeżeli jednak takie szczegółowe przepisy istnieją, to wymagają bezwzględnego stosowania. Organ nadzoru powołał się na literaturę przedmiotu, według której "ustawodawca ustanowił szczególny wymóg dla ważności uchwał zgromadzenia. W świetle tego wymogu wszystkie uchwały zgromadzenia muszą zapadać bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Komentowany przepis wnosi zatem wyjątek od zasady określonej w art. 14 ustawy, że uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu" (Z. Pławecki, Dom Wydawniczy ABC, 2005 r., wyd. II). Przyjmuje się, że przepis art. 71 u.s.g. "ma charakter ius cogens, który nie dopuszcza możliwości jego modyfikacji, nawet w statucie. Statut związku musi być zgodny z ustawą. Ponadto statut gminy również nie może wprowadzać innych zasad ustalania większości głosów niż określone w ustawie, w związku z tym nie ma uzasadnienia stosowanie zasad odpowiednich do regulacji rady gminy" (P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 475). Biorąc to pod uwagę organ nadzoru stwierdził, że skarga jest zasadna i celowa. W odpowiedzi na skargę G wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu G zarzuciła bezzasadność skargi na powołany fragment § 1 uchwały. Stwierdziła, że organ nadzoru zaskarża w istocie własne rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] października 2007 r., w którym stwierdził nieważność § 10 ust. 1 Statutu Z M S O, przyjętego uchwałą Nr [...] Zgromadzenia Związku. Według ówczesnego stanowiska organu nadzoru, statutowy zapis o wyborze przewodniczącego zgromadzenia i jego zastępcy w drodze głosowania tajnego był sprzeczny z art. 19 ust. 1, 4 oraz art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Odwołując się do art. 69 ust. 3 ustawy, wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] r. zastosował do zgromadzenia związku przepisy dotyczące rady gminy. Według G, zasada zastosowana odpowiednio do zgromadzenia związku, wyrażona w art. 14 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g., według której uchwały zgromadzenia związku zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu, w głosowaniu jawnym chyba, że ustawa stanowi inaczej, nie stoi w sprzeczności z zapisami art. 71 u.s.g. Istnienie zasady, że uchwały zgromadzenia zapadają większością głosów statutowej liczby członków nie wyklucza bowiem możliwości zastosowania odpowiednich przepisów ustawy w sprawie, dla których ustawodawca przewidział odmienną zasadę głosowania. W związku z tym, że ustawa przewiduje odmienny tryb podejmowania uchwały w sprawie powołania i odwołania Przewodniczącego i jego Zastępcy, to należy ją podjąć w trybie określonym w art. 19 ust. 1 i 4 ustawy. Mając powyższe na uwadze, G uznała skargę W za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej u.p.p.s.a.), ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej ustawą lub u.s.g.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu powiatu z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Według poglądów literatury przedmiotu oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu. Przedmiotem orzekania Sądu nie jest rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] października 2007 r., na które powołuje się G. Ocenie Sądu podlega natomiast legalność zaskarżonego § 1 uchwały R G C z dnia [...] nr [...] w sprawie zmian w statucie Z M S O, zmieniającego brzmienie § 10 ust. 1 Statutu Z M S O we fragmencie: "[...]". Spór między stronami dotyczy interpretacji przepisów ustawy o samorządzie gminnym, regulującymi sprawy quorum oraz większości niezbędnej do podejmowania uchwał przez Z M S O. Organ nadzoru przyjmuje, że materię tę reguluje wyłącznie art. 71 u.s.g. Według G, przepis art. 71 ma charakter ogólny. Jest zatem dopuszczalne, na podstawie art. 69 ust. 3 u.s.g., odpowiednie zastosowanie szczegółowych przepisów art. 19 ust. 1 u.s.g. o trybie wyboru przewodniczącego oraz wiceprzewodniczącego rady gminy do wyboru przewodniczącego oraz wiceprzewodniczącego Zgromadzenia Związku. Sąd stwierdza, że stanowisko G jest nietrafne. Powołany przez organ nadzoru art. 71 u.s.g., według którego uchwały zgromadzenia związku są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia, ma bowiem zastosowanie do trybu podejmowania wszystkich uchwał tego organu związku, w tym także do uchwał o charakterze personalnym, nie dopuszczając żadnych odstępstw w zakresie swej regulacji. Odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących rady gminy, przewidziane w art. 69 ust. 3 u.s.g., może natomiast mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy określona kwestia dotycząca zgromadzenia związku nie jest uregulowana w rozdziale [...] "[...]". Może to np. dotyczyć przyjęcia głosowania tajnego w wyborze Przewodniczącego czy wiceprzewodniczącego zgromadzenia związku. W sytuacji, gdy taka regulacja istnieje, tak jak to ma miejsce w art. 71 u.s.g., odpowiednie stosowanie nie jest dopuszczalne, a co za tym idzie -podjęcie takiego działania jest sprzeczne z prawem. Sąd stwierdza, że w rozpatrywanym przypadku zaskarżony przepis wydano w warunkach nieważności. Skarga W jest zatem zasadna. Należy jeszcze rozstrzygnąć formę prawną eliminacji zaskarżonego przepisu z obiegu prawnego. Od jego uchwalenia do daty orzekania przez Sąd minął bowiem okres przekraczający 1 rok. Zgodnie z art. 94 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (ust. 2). Z materiału sprawy nie wynika, aby uchybiono obowiązkowi przedłożenia przedmiotowej uchwały w sprawie zmian w statucie w przepisanym ustawowo terminie. Uchwała została podjęta przez R G na podstawie art. 67 ust. 1 i 3 u.s.g., według którego zmiana statutu z m następuje w drodze przyjęcia przez rady zainteresowanych gmin - członków związku, bezwzględną [...]. Taka uchwała wprowadza do obiegu prawnego statut z. Należy zatem rozważyć, czy uchwała jest aktem prawa miejscowego. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w rozpatrywanej sprawie jest ustawa o samorządzie terytorialnym. Według art. 41 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (ust. 1). Przepisy porządkowe może wydać także wójt, w formie zarządzenia, ale jedynie w przypadku niecierpiącym zwłoki (ust. 2). Rada jest zatem podstawowym organem prawotwórczym gminy. Analizowana uchwała jest podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o samorządzie gminnym. Według art. 40 u.s.g., do kategorii aktów prawa miejscowego zaliczane są jedynie akty wydane na podstawie ustawy o samorządzie gminnym w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rozpatrywana uchwała nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 40 u.s.g. Nie dotyczy bowiem gminy lecz z m. Sąd podkreśla, że uchwała ta nie ma charakteru powszechnie obowiązującego, lecz wewnętrznie obowiązujący. Krąg adresatów uchwały mieści się bowiem w ramach administracji publicznej, gdyż jej adresatami są: - z m jako odrębny prawnie podmiot samorządowy, niebędący jednostką samorząd u terytorialnego, którego sprawy ustrojowe reguluje statut; - gminy będące członkami związku. Mając na uwadze, że uchwała będąca przedmiotem kontroli sądowej nie jest aktem prawa miejscowego, a od jej uchwalenia minął 1 rok, Sąd na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. stwierdził zatem, że zaskarżony fragment § 1 uchwały został wydany z naruszeniem prawa.