II OSK 1804/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak -Pęczkowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 180/09 w sprawie ze skargi T. W. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2008 r. nr L.dz. [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 180/09 oddalił skargę T. W. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2008 r., w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy terenu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie uzgodnił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku usługowo-biurowego z garażem podziemnym na działce [...], obr. [...] [...] w rejonie ul. [...] w Krakowie. Jako podstawę prawną wskazano art. 53 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł obecnie skarżący T. W. , wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Rozpoznając to zażalenie Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił zarzut zażalenia odnoszący się do treści osnowy postanowienia organu pierwszej instancji. W szczególności wskazał, że treść pkt 1 jest nie jednoznaczna, co powoduje, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy w istocie doszło do uzgodnienia, czy też nie. Podzielił także zarzut skarżącego w kwestii naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez brak szczegółowego uzasadnienia i wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ pierwszej instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy dostrzegł z urzędu jeszcze inne uchybienia w postanowieniu organu pierwszej instancji. Wskazał, że nie zawiera ono wykazu stron postępowania. Organ pierwszej instancji nie ustalił kręgu stron ani ich pełnomocników we własnym zakresie. Oparcie się wyłącznie na wykazie stron przedstawionym przez organ prowadzący postępowanie główne jest niewystarczające. W szczególności, gdy chodzi o pełnomocników może się okazać, że nie są oni umocowani do reprezentowania strony przed organem uzgadniającym. Wskazano także, że organem uprawnionym i zobowiązanym do wystąpienia o uzgodnienie w trybie art. 106 kpa był w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Krakowa. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się wniosek Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta w Krakowie inicjujący postępowanie uzgodnieniowe, a więc nie pochodzi on od organu w rozumieniu art. 106 kpa. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego odnośnie braku uzgodnienia samego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, a jedynie zamierzenia inwestycyjnego. Wskazał, że to organ uzgadniający, jako wyspecjalizowany może dopiero określić warunki uzgodnienia, które następnie organ główny umieści w swojej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek; art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez rezygnację z uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty sprawy; art. 11 kpa poprzez pominięcie zarzutu podniesionego w zażaleniu; art. 10 § 1 kpa poprzez rezygnację z realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu; art. 107 § 3 kpa poprzez błędną konstrukcję uzasadnienia oraz art. 8 kpa poprzez rezygnację z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę wskazał, że zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 53 ust. 5 tej ustawy uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Z kolei art. 106 § 2 kpa stanowi, że organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Zdaniem Sądu, już z samej treści powołanych przepisów wynika, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było w pierwszej kolejności zbadanie prawidłowości wniosku o dokonanie uzgodnienia w szczególności pod kątem tego, czy pochodzi ono od organu właściwego. Mógł to uczynić organ pierwszej instancji chociażby zwracając się do Urzędu Miejskiego w Krakowie z żądaniem uzupełnienia tego wniosku lub wykazania, że osoba pod nim podpisana działa z upoważnienia organu, tj. Prezydenta Miasta Krakowa. Wydaje się, że samo to uchybienie mogło być również wyjaśnione przez organ odwoławczy. Gdyby bowiem okazało się, że podpisany pod pismem z dnia 2 września 2008 r. Kierownik Referatu działał z upoważnienia Prezydenta Miasta, to wtedy brak byłoby dostatecznych przesłanek, aby z tego tylko powodu uchylać postanowienie organu pierwszej instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W tym zatem zakresie należy uznać, że sprawa nie została należycie wyjaśniona przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu, powyższe nie zmienia w niczym jednak faktu, że pozostałe uchybienia organu pierwszej instancji dostrzeżone tak przez skarżącego jak i przez organ drugiej instancji stanowiły o konieczności wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Nie sposób się bowiem nie zgodzić z organem odwoławczym, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie ustalono w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości stron postępowania, a ponadto, a może w szczególności, nie ustalono kręgu pełnomocników i zakresu ich umocowania. Za niewystarczające w tym zakresie należy uznać oparcie się przez organ pierwszej instancji na wykazie dołączonym przez Urząd Miasta w Krakowie. Organ uzgadniający winien był w pierwszej kolejności poczynić własne ustalenia w tej sprawie. Konsekwencje tego uchybienia są na tyle daleko idące, że Sąd dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nie ma dostatecznego materiału w postaci akt administracyjnych, który pozwalałby na dokonanie oceny chociażby pod kątem legitymacji skargowej stron, ich praw do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, czy też do oceny prawidłowości doręczeń. Z akt sprawy nie wynika bowiem, z jakiego tytułu miałby przysługiwać przymiot strony podmiotom wskazanym w wykazie, na którym oparto ustalenie kręgu stron w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Dodatkowo Sąd wskazał, że jednej z tych stron (A. J. ) w ogóle nie doręczono jakiejkolwiek przesyłki w toku postępowania. Nie ustalono, czy jego adres jest adresem zamieszkania, ani też nie podjęto próby ustalenia innego adresu do doręczeń. Powyższe uchybienia organu pierwszej instancji, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego, nie dawały organowi odwoławczemu możliwości rozpoznania sprawy inaczej, aniżeli poprzez wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. W przeciwnym bowiem razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa), a tym samym mogłoby dojść do pozbawienia prawa czynnego udziału stron na wszystkich etapach tego postępowania (art. 10 kpa). Już sama ta okoliczność uzasadniała podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Wobec powyższego Sąd uznał, że skoro i tak istniała konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, to również pozostałe uchybienia organu pierwszej instancji nie mogły być usunięte przez organ odwoławczy. Organ ten natomiast słusznie zauważył te uchybienia, w znacznej zresztą mierze podzielając zarzuty zażalenia i poczynił wskazówki dla organu pierwszej instancji co do sposobu załatwienia sprawy. Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego, które odnoszą się do naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wobec nie gromadzenia przez ten organ dodatkowych dowodów i oparciu się wyłącznie o zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiał, brak było konieczności informowania stron o możliwości zapoznania się z materiałem przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Takie postępowanie organu nie stanowi naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Strony w każdym bowiem czasie miały możliwość zapoznania się z materiałem i składania stosownych wniosków i wyjaśnień. Odnośnie z kolei do zarzutu pominięcia w uzasadnieniu odniesienia się do wszystkich zarzutów zażalenia, stwierdzić przyjdzie, że nawet przyjmując słuszność tych zarzutów, to omawiane uchybienia pozostawały bez istotnego wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie stanowiły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd odniósł się także do kwestii samego przedmiotu uzgodnienia. Czy postanowieniem uzgadniającym ma być objęty projekt konkretnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, czy też może nim być samo zamierzenie inwestycyjne w oderwaniu od projektu decyzji. Jakkolwiek w orzecznictwie pojawiły się rozbieżności w ocenie tego zagadnienia, to jednak skład orzekający w niniejszej sprawie przychylił się do stanowiska zajętego przez organ odwoławczy. W szczególności bowiem trudno się nie zgodzić z argumentem, że organ nadzoru górniczego jest organem wysoce specjalistycznym i to w jego kompetencjach mieści się dokonywanie szczegółowych uzgodnień odnośnie planowanej realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Organ prowadzący postępowanie główne takimi wiadomościami nie dysponuje, czego zresztą konsekwencją jest właśnie nałożenie przez ustawodawcę obowiązku uzgodnienia. Mając na uwadze powyższe Sąd nie dopatrzył się wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa i tym samym nie uwzględnił skargi, a zatem podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Od powyższego wyroku T. W. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 106 § 1-2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegającą na przyjęciu, że postępowanie prowadzone przed organem współdziałającym ma samodzielny charakter, a na organie dokonującym uzgodnienia ciąży obowiązek samodzielnego ustalenia stron postępowania, 2) naruszeniu przepisów postępowania: art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia w całości postanowienia organu drugiej instancji, 3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że uzgodnieniu organu współdziałającego podlega samo zamierzenie inwestycyjne nie zaś projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku przedstawionemu w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na organie zobowiązanym do zajęcia stanowiska na podstawie art. 106 § 1 kpa nie ciąży obowiązek samodzielnego ustalenia kręgu stron postępowania uzgodnieniowego, co wynika z tezy, że postępowanie to nie ma charakteru postępowania samodzielnego. Konsekwencją niesamodzielnego charakteru postępowania prowadzonego przez organ współdziałający jest m. in. ograniczenie jego obowiązków w kwestii ustalania stron postępowania uzgodnieniowego. Jak wskazuje bowiem utrwalone orzecznictwo i piśmiennictwo, zakres stron w postępowaniu przed organem głównym powinien być tożsamy z zakresem stron postępowania prowadzonego przed organem uzgadniającym. Przyjęcie interpretacji odmiennej, jak zrobił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, może prowadzić do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego na organie współdziałającym ciąży obowiązek zapewnienia możliwości realizacji zasady czynnego udziału stron, których krąg ustalony został przez organ zwracający się o dokonanie uzgodnienia, w prowadzonym przez siebie stadium postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie istnieje natomiast wynikający z przepisów prawa obowiązek podjęcia przez organ współdziałający działań zmierzających do samodzielnego ustaleniu kręgu stron postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia skarżonego orzeczenia wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, wbrew tezie postawionej w skardze, że organ drugiej instancji musiał zastosować art. 138 § 2 kpa ze względu na rezygnację przez organ pierwszej instancji z obowiązku samodzielnego ustalenia stron postępowania uzgodnieniowego. Należy podkreślić, że była to jedyna okoliczność uznana przez Sąd za przesądzającą, ponieważ pozostałe uchybienia, w ocenie większości których Sąd przyznał rację stronie skarżącej, były uchybieniami, które mogły zostać sanowane postanowieniem organu drugiej instancji wydanym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy. Zasadnym jest zatem zarzut postawiony wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazujący na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia w całości postanowienia organu drugiej instancji ze względu na naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego nie sposób również uznać za prawidłową dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wykładnię art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na uznaniu za organem drugiej instancji, że w przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzgodnieniu podlega wyłącznie samo zamierzenie inwestycyjne przedstawione przez inwestora. Na konieczność ustosunkowania się w postanowieniu uzgadniającym do konkretnego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazuje zarówno piśmiennictwo, jak i orzecznictwo. Zdaniem Zbigniewa Niewiadomskiego "uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgodny na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu. (...) Stąd też należy uznać, że uzgodnienia dotyczą oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia"'(Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 426-427). Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2007 r. (sygn. IV SA/Wa 305/07) stwierdził, że "organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt". W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Wprawdzie skarżący wskazał, że skargę kasacyjną opiera na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., jednakże zarówno art. 106 § 1-2 kpa jak i art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są przepisami postępowania, gdyż dotyczą kwestii proceduralnych. Zatem skarga kasacyjna w istocie oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej (w tym również jej uzasadnienia) skarżący zarzuca naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazując, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował naruszenie przez organ odwoławczy art. 106 § 1-2 i art. 138 § 2 kpa oraz art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 kpa "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części." Oceniając, czy organ odwoławczy zasadnie zastosował w sprawie art. 138 § 2 kpa trzeba mieć na względzie, że przede wszystkim organ ten uznał, iż Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. w istocie rzeczy nie rozstrzygnął, czy i ewentualnie przy jakich zastrzeżeniach uzgadnia warunki zabudowy dla określonego zamierzenia inwestycyjnego. Z brakiem rozstrzygnięcia wiąże się również zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 kpa, gdyż organ pierwszej instancji nie uzasadnił jakimi przesłankami kierował się podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie. Podkreślenia wymaga, że stanowisko właściwego organu nadzoru górniczego jest formalną przesłanką wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy, to znaczy, że organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany uzyskać stanowisko tego organu przed wydaniem decyzji. Jednocześnie organ współdziałający jest zobowiązany przedstawić swoje stanowisko, co oznacza, że wydane postanowienie musi zawierać jednoznaczne rozstrzygnięcie, z którego wynika stanowisko tego organu. W rozpoznawanej sprawie natomiast organ pierwszej instancji w istocie rzeczy nie wypowiedział się co do uzgodnienia warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji. Zamiast rozstrzygnięcia przytoczył w punktach stwierdzenia zawarte w opinii geologiczno-górniczej wydanej przez Uzdrowiskowy Zakład Górniczy [...]. Zatem z treści postanowienia organu nadzoru górniczego pierwszej instancji istotnie nie wynika, czy organ ten, jako organ współdziałający, aprobuje warunki zabudowy dla inwestycji, stanowiącej przedmiot postępowania głównego. Wobec tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnione są wątpliwości organu odwoławczego co do tego czy w istocie rzeczy doszło do uzgodnienia. Trafnie bowiem organ ten wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "[...] rolą organów nadzoru górniczego uzgadniających warunki zabudowy jest wskazanie czy z punktu widzenia istniejących na danym terenie uwarunkowań geologicznych i górniczych realizacja projektowanego zamierzenia jest możliwa czy też nie." Wobec tego już tylko z tego względu, że postanowienie organu nadzoru górniczego pierwszej instancji nie zawiera rozstrzygnięcia, a w konsekwencji również prawidłowego uzasadnienia, zasadnym było jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Należy bowiem mieć na względzie, że w takiej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, na którą wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wprawdzie uwadze Sądu pierwszej instancji uszła omawiana kwestia, to mimo tego nie można uznać, aby Sąd ten naruszył art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 106 § 1-2 kpa trzeba także zacząć od treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy za wadę postanowienia organu nadzoru górniczego pierwszej instancji uznał to, że niniejsze postanowienie nie posiada własnego wykazu stron postępowania. Z rozważań organu odwoławczego nie wynika, że organ współdziałający powinien samodzielnie, niezależnie od organu wydającego decyzję, ustalić krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu przed organem współdziałającym. Organ współdziałający powinien natomiast zapewnić czynny udział stronom postępowania prowadzonego przez organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie jest niejednoznaczne i rzeczywiście może prowadzić do wniosku, że Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, iż postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter samoistny. Jednakże ten brak precyzji w stanowisku Sądu pierwszej instancji nie stanowi takiego naruszenia art. 106 § 1-2, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast poglądu, podzielonego przez Sąd pierwszej instancji, że uzgodnieniu nie podlega projekt decyzji, lecz samo zamierzenie inwestycyjne. Przepisy art. 60 ust. 1, jak i art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że określone w nich decyzje wydaje się "po uzgodnieniu". Zatem już z treści tych przepisów wynika, że uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. Na etapie wystąpienia o uzgodnienie nie jest jeszcze przesądzone, jakie rozstrzygnięcie będzie ostatecznie zawarte w decyzji, jednakże organ prowadzący postępowanie główne musi przygotować projekt rozstrzygnięcia, podjęcie którego musi uzgodnić z organem współdziałającym. Projekt decyzji stanowi wstępną ocenę organu prowadzącego postępowanie główne, która może ulec zmianie w procesie uzgadniania z właściwym organem (temu służy procedura uzgadniania). Wobec tego uzgodnienie musi odbywać się w oparciu o projekt rozstrzygnięcia. Organ uzgadniający nie ocenia sposobu prowadzenia postępowania głównego, odnosi się tylko do projektu decyzji w kontekście czy jest on sprzeczny z przepisami prawa. Oczywiście projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i w ramach uzgadniania decyzji do organu wyspecjalizowanego należy kontrola czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym w przedmiotowym zakresie uzgodnienia. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że przez uzgodnienie decyzji nie należy rozumieć tylko uzgodnienia jej projektu w oderwaniu od zamierzenia inwestycyjnego, ani też, że uzgadnia się samo zamierzenie inwestycyjne w oderwaniu od projektu decyzji. Istnieje bowiem ścisły związek pomiędzy zamierzeniem inwestycyjnym a dotyczącą go decyzją o warunkach zabudowy, której projekt jest przesyłany właściwemu organowi w ramach postępowania uzgodnieniowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kiedy uwzględni się przedstawione wyżej rozważania, dotyczące kwestii proceduralnych, omawiane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji należało dojść do wniosku, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.