VII SA/Wa 818/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2009 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie ustania ubezpieczenia społecznego rolników I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak:[...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. działając na podstawie art. 149 § 3, art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku T. C. z dnia 30 maja 2007 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2004 r. znak [...] w przedmiocie ustania ubezpieczenia społecznego rolników od 1 stycznia 2002 r., ponieważ brak było podstaw określonych w art. 145 § 1 oraz 145 a k.p.a. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wyroki Trybunału Konstytucyjnego powołane przez wnioskodawcę we wniosku z dnia 30 maja 2007 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 30 stycznia 2004 r. tj. wyrok z dnia 13 marca 2006 r. wydany w sprawie sygn. akt P 8/05 oraz z dnia 18 lipca 2006 r. wydany w sprawie sygn. akt P 6/05, nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż wnioskodawca został wyłączony z ubezpieczenia społecznego rolników od 1 stycznia 2002 r. z uwagi na zatrudnienie w okresie od 10 grudnia 2001 r. do 10 kwietnia 2002 r. Organ wskazał również, że T. C. będąc ubezpieczonym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od 16 listopada 2001 r. prowadził jednocześnie działalność gospodarczą, co oznacza, że nie spełnił warunku określonego w art. 2 ustawy z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 20 grudnia 1990 r. (Dz.U. Nr 124, poz. 585). Ponadto organ stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji z dnia 30 stycznia 2004 r., gdyż nie została wyjaśniona sprawa zatrudnienia T. C. lub współprowadzenia przez niego działalności gospodarczej z synem. W momencie wyjaśnienia tej kwestii przez Inspektorat Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Placówka Terenowa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w W. wznowi postępowanie w sprawie wydanej decyzji o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników. Po rozpatrzeniu wniosku T. C. z dnia 11 lipca 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego od wyżej opisanej decyzji, zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2007 r., którą organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 25 czerwca 2007 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja odmawiająca wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2004 r. znak [...] w przedmiocie ustania ubezpieczenia społecznego rolników, była prawidłowa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Rolników z dnia [...] września 2007 r. złożył T. C. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że decyzja organu administracji publicznej powinna posiadać uzasadnienie. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie jest uzasadnieniem, które spełnia wymogi określone przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił stan faktyczny na podstawie, którego wydawał swe rozstrzygnięcia, zaprezentował swe stanowisko co do braku podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego oraz stwierdził, że wniosek o wznowienie został wniesiony po upływie terminu przewidzianego w art. 145 a ust. 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga T. C. jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybienia wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Sąd stwierdza, iż przeprowadzone w niniejszej sprawie, przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Rolników, postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem T. C. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2004 r. znak [...], w przedmiocie ustania ubezpieczenia społecznego rolników, przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., 9 k.p.a., 11 k.p.a. oraz art. 63 § 1 k.p.a. – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wymieniony organ prowadząc postępowanie w trybie nadzwyczajnym, naruszył w tym samym stopniu art. 149 § 3 k.p.a. i art. 148 k.p.a. oraz art. 145a § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie trzeba po pierwsze wskazać, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2007 r. jak również uzasadnienie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., nie jest uzasadnieniem decyzji organu administracji publicznej, które spełnia wymogi określone przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. "Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684). Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia. Chodzi zatem o wytłumaczenie się, dlaczego organ rozstrzygając sprawę zastosował określony przepis do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy, względnie też dlaczego "daną wykładnię przyjął skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną" (zob. wyrok NSA z 15 lutego 1984 r. SA/Po 1122/83, GAP 1986, nr 4, s. 45). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego naruszył omówione wyżej przepisy. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2007 r. organ ograniczył się do jednozdaniowego stwierdzenia, iż "decyzja odmawiająca wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2004 r. znak [...] w przedmiocie ustania ubezpieczenia społecznego rolników, była prawidłowa". Natomiast w decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. organ nie zajął stanowiska wobec całego materiału procesowego oraz nie uzasadnił jasno i należycie swojego zdania, a w szczególności nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe, innym zaś nie dał wiary. Organ nie wskazał również, dlaczego rozstrzygając sprawę zastosował ten właśnie a nie inny przepis oraz nie wskazał dlaczego przyjął "daną wykładnię (...) skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną". Na marginesie zauważyć można, że próbę uzasadnienia swojego stanowiska organ podjął, udzielając w dniu [...] października 2007 r. odpowiedzi na skargę T. C., jednakże nie skorzystał z możliwości zastosowania instytucji autokontroli określonej w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i wniósł o oddalenie skargi. W przedmiotowej sprawie wskazać trzeba także, że organ nie zauważył, iż postępowanie administracyjne, w którym orzekał było prowadzone w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Podstawą takiego postępowania jest zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie to otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a k.p.a. nie wpłynęły na treść decyzji. Natomiast jeżeli wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych lub gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu - określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. oraz w art. 145 a § 2 k.p.a. - organ winien wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Zarówno ze stanowiska doktryny jak i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż niezwykle ważne dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego jest zachowanie wyznaczonych przepisami prawa jego etapów, charakteryzujących odrębność tego postępowania nadzwyczajnego. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Zauważyć należy, iż w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego nie zostały określone wymogi jakie winno spełniać podanie o wznowienie postępowania. W literaturze przedmiotu zauważa się, iż brak przepisów szczególnych w tym zakresie oznacza, że należy stosować przepisy o podaniach. Przepis art. 63 § 1 k.p.a. regulując formę wniesienia podania, wymienia w nawiasie "żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia". Rozważając kwestię wymogów formalnych podania o wznowienie postępowania, należy mieć jednak na uwadze rozwiązanie przyjęte w art. 145 § 1 k.p.a. i to, że żądanie wznowienia postępowania może opierać się tylko na jednej z podstaw enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. Organ administracji publicznej, zgodnie z obowiązkiem udzielania informacji stronie (art. 9 k.p.a.), obowiązany jest stronę o tym pouczyć, w razie gdy w podaniu wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania określiła ona żądanie nieprecyzyjnie. Ponadto organ administracji publicznej jest związany żądaniem zawartym w podaniu i nie może z urzędu zmieniać jego kwalifikacji (zob. szerzej na ten temat B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borokowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2006, s. 669). W przypadku, gdy postępowanie jest wszczynane na wniosek strony, to właśnie żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zawarte w tym wniosku określa przedmiot tego postępowania i obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony. Treść żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a tym samym wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organ administracji publicznej związany jest treścią żądania strony. Jeśli więc organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek, to jego obowiązkiem jest podjęcie z urzędu czynności zmierzających do wyjaśnienia treści żądania strony, bowiem sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W niniejszej sprawie T. C., we wniosku z dnia 30 maja 2007 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezesa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2004 r. wskazywał jako podstawę wznowienia postępowania zarówno wyroki Trybunału Konstytucyjnego (przesłanka określona w art. 145 a k.p.a.) jak również to, że nie był zatrudniony u swojego syna a jedynie współdziałał wraz z nim, co w ocenie Sądu należałoby interpretować jako przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wymienione okoliczności umknęły uwadze organów orzekających w przedmiotowej sprawie w trybie wznowienia postępowania. Organy wbrew przepisom k.p.a. przeoczyły także, że pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145 a k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. i art. 145 a § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie do art. 145 a § 2 k.p.a. skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału konstytucyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż organ administracji obowiązany jest z urzędu badać czy został zachowany termin określony w art. 148 k.p.a. i art. 145 a § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2008 r., II SA/Gd 18/08, LEX nr 400689). Przyjmuje się także, że to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia zachowania terminu określonego w przywołanych przepisach. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi zaś rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2007 r., V SA/Wa 1114/07, LEX nr 420121). Ponownie rozpoznając wniosek T. C. z dnia 30 maja 2007 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego będzie miał na uwadze ocenę prawną przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Ujawnione naruszenie w/w przepisów prawa powoduje uchylenie decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2007 r. z mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.