II OSK 1814/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. WSA Wojciech Mazur ( spr.) Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. O. i J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 900/09 w sprawie ze skargi I. O. i J. O. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowy części budynku usługowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 900/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. i J. O. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowy części budynku usługowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz.118 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa Prawo budowlane) po rozpoznaniu wniosku I. i J. O. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku usługowego – serwis urządzeń medycznych na działce nr [...] przy ul. [...] we wsi Komorów Gmina Michałowice – nałożył na inwestorów karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości 75.000 zł. W uzasadnieniu organ podał, że podczas oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu 16 maja 2007 r. stwierdzono, że jest on użytkowany bez wymaganego pozwolenia, gdyż w pomieszczeniu serwisowo – montażowym na indywidualnych stanowiskach pracy pracują pracownicy. Obecny podczas oględzin współinwestor J. O. nie wnosił uwag do protokołu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia I. i J. O. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. Po zweryfikowaniu wysokości kary, organ II instancji uznał, że jest ona prawidłowa, a wyliczono ją według następującego wzoru: 15 (k) x 1 (w) x 500 zł (s) x 10 = 75 000 zł, gdzie: k oznacza - współczynnik kategorii obiektu (kategoria XVII), w - współczynnik wielkości obiektu, s - stawkę opłaty (art. 59 f ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu organ stwierdził, że wskazany w art. 54 Prawa budowlanego 21-dniowy termin na wniesienie przez organ sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy brak jest obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a jedynie obowiązek zawiadomienia organu o zamiarze przystąpienia do użytkowania. W niniejszej sprawie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wiązał się z zakwalifikowaniem obiektu do kategorii XVII, o której mowa w załączniku do ustawy w związku z brzmieniem art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo zdaniem organu odwoławczego zawiadomiono inwestorów o terminie przeprowadzenia kontroli obowiązkowej. Z notatki służbowej sporządzonej w dniu 09.05.2007r. wynika, że J. O. został telefonicznie poinformowany o zmianie terminu przeprowadzenia kontroli, który to termin był pierwotnie ustalony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 25.04.2007r. a inwestorzy nie kwestionowali zmiany terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. i J. O. zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 54 ustawy Prawo budowlane przez niezastosowanie oraz błędne zastosowanie art. 55 pkt 1, art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 59 i art. 59a tej ustawy tj. błędne zakwalifikowanie rozbudowywanego budynku do kat. XVII, zamiast ewentualnie do kat. VIII, rażące naruszenie przepisów proceduralnych, tj.: art. 59c ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 12 Kpa poprzez przeprowadzenie obowiązkowej kontroli po upływie ustawowego 21-dniowego terminu od dnia doręczenia wezwania inwestora oraz poprzez zawiadomienie inwestora o obowiązkowej kontroli po upływie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, art. 10 i 79 Kpa w zw. z art. 59 c ustawy Prawo budowlane poprzez niezawiadomienie I. O. jako współinwestora o terminie planowanej kontroli, co pozbawiło ją skutecznie możliwości uczestniczenia w istotnej czynności tego postępowania i wypowiedzenia się co do zebranego materiału i dokonanych ustaleń, art. 55 w zw. z art. 79 i 6 Kpa poprzez zawiadomienie J. O. o planowanej kontroli drogą telefoniczną mimo braku stosownych ku temu przesłanek, art. 7 i 81 Kpa w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że J. O. nie zgłaszał żadnych uwag w trakcie kontroli oraz, że zostało ustalone, jakoby w przedmiotowym budynku pracowali przy samodzielnych stanowiskach pracownicy. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie w związku z przedstawionym Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt II OSK 568/06) pytaniem prawnym, co do zgodności z Konstytucją RP art. 59f ust.1 i art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia 25 maja 2009 r. podjęto postępowanie sądowe. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. i J. O.. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przystąpienie do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane obliguje właściwy organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i to zdaniem Sądu wydaje się być dla skarżących oczywiste. Natomiast wskazany w art. 54 tej ustawy termin 21 dni na wniesienie przez organ sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy brak jest obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a jedynie obowiązek zawiadomienia organu o zamiarze przystąpienia do użytkowania. W niniejszej sprawie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wiązał się w ocenie Sądu z zakwalifikowaniem obiektu do kategorii XVII, o której mowa w załączniku do ustawy w związku z brzmieniem art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdził, że niezależnie od tego, czy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie doszło do naruszenia procedury administracyjnej inwestorowi nie wolno było przystąpić do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli I. i J. O.. Zaskarżając wyrok w całości wnieśli o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 54 ustawy Prawo budowlane przez niezastosowanie oraz błędne zastosowanie art. 55 pkt 1, art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1, art. 59 i art. 59 a tej ustawy w zw. z art. 6, 7, 8 i 77 Kpa tj. błędne zakwalifikowanie rozbudowywanego budynku do kat. XVII, zamiast ewentualnie do kat. VIII, a w konsekwencji uznanie, że zachodzi konieczność uzyskania przez skarżących pozwolenia na użytkowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej, jako p.p.s.a) w zw. z art. 28 Kpa poprzez błędne ustalenie, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie byli I. i J. O. zamiast inwestora i użytkownika budynku – [...] sp. z o.o. - art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnień, czy zgłaszane w skardze naruszenie procedury administracyjnej miały wpływ na rozstrzygnięcie organu tj. - art. 59 c ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 12 Kpa – poprzez przeprowadzenie kontroli po upływie 21 dni od daty doręczenia wezwania inwestora, - art. 10 i art. 79 Kpa w zw. z art. 59 c ustawy Prawo budowlane poprzez niezawiadomienie inwestora [...] sp. z o.o. o terminie planowanej kontroli, - art. 79 i art. 6 Kpa poprzez zawiadomienie J. O. o kontroli drogą telefoniczną mimo braku ku temu stosownych przesłanek oraz - art. 7 i art. 81 Kpa poprzez przyjęcie, że J. O. nie zgłaszał uwag w trakcie kontroli. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że poza wszelkimi rozważaniami Sądu I instancji pozostała kwestia ustalenia inwestora projektu rozbudowy serwisu urządzeń medycznych, którym jest [...] sp. z o.o. w K., a nie I. i J. O., którzy są jedynie zainteresowani wynikiem postępowania, jako właściciele nieruchomości, na której zlokalizowano inwestycję i członkowie zarządu tej spółki. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że wobec powyższego żadne z rozstrzygnięć organów nie zostało doręczone właściwej stronie postępowania. Ponadto wskazali, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie wynika dlaczego serwis urządzeń medycznych – niewielki budynek, został zakwalifikowany do kat. XVII mimo, iż odbiega on pod względem funkcji i gabarytów od obiektów zaszeregowanych do tej kategorii. Błędne oznaczenie strony postępowania oraz błędne zakwalifikowanie obiektu wywołało zdaniem skarżących kasacyjnie dalsze liczne naruszenia procedury administracyjnej, które miały wpływ treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim nie wydano w ustawowym terminie (12 kwietnia 2007 r.) decyzji wyrażającej sprzeciw na rozpoczęcie użytkowania obiektu. Po tym terminie milczenie organu I instancji należało interpretować jako decyzję pozytywną. Poza tym zdaniem kasatorów Sąd I instancji nie rozważył braku zasadności zastosowania przez organ administracji w sprawie art. 55 Kpa, a także zaakceptował brak ustaleń organu co do okoliczności jakich pracowników zastano w dniu kontroli w rozbudowanym budynku serwisu urządzeń medycznych, ani na czym praca ich miała polegać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., których nie stwierdzono w przedmiotowej sprawie. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 134 § 1 p.p.s.a, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił tylko legalność zaskarżonego postanowienia. Nie wyszedł zatem poza granice sprawy, w rozumieniu powołanego przepisu, a swoimi ocenami prawnymi nie "wkroczył" w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji i wydanych w nim rozstrzygnięć. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej zddaje się wynikać (choć tego wyraźnie nie wyartykułowano), że intencją kasatora wskazującego na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a było wykazanie, iż Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy dogłębnie, bowiem wówczas doszedłby do przekonania, że stroną postępowania nie byli małżonkowie O., a inwestor rozbudowy budynku usługowego spółka [...]. Otóż z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Po pierwsze dlatego, że w decyzji z dnia 11 kwietnia 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jako inwestorów wymieniono I. i J. O. (właścicieli działki nr [...] położonej w Komorowie przy ul. [...]). Po drugie, że jako inwestorów zobowiązano ich w tej decyzji (pkt 7) do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania. Po trzecie wreszcie, że to oni wystąpili z wnioskiem o udzielenie takiego pozwolenia. Nie było zatem żadnych przesłanek, by uznać, że stroną postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku jest spółka [...]. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby spółka ta na jakimkolwiek etapie postępowania, począwszy do chwili wydania pozwolenia na budowę, mogła być jego stroną. Podnoszona przez kasatorów okoliczność, że wiąże ich z tą spółką umowa najmu oraz, że pozostają członkami jej zarządu nie ma zatem żadnego wpływu na odmienne ustalenie strony postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego bez zawiadomienia i udziału spółki [...]. Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a jest nieuzasadniony. Zauważyć należy, że treść tego przepisu określa składniki, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie przedmiotowego wyroku. Przedstawiono bowiem zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie. Podkreślić przy tym należy, że wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia, dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia, aby Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Zauważyć także należy, iż zgodnie z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a, aby naruszenie przepisów postępowania stanowiło usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy wykazać, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego skarga kasacyjna nie wykazała. Jakkolwiek Sąd I instancji przemilczał fakt, że uchybienie organu odnośnie zachowania terminu 21 dni na przeprowadzenie obowiązkowej kontroli obiektu (art. 59 c ustawy Prawo budowlane) było ewidentne (stronie służyła skarga na bezczynność organu), to słusznie zauważył, że niezależnie od naruszenia procedury administracyjnej inwestorowi nie wolno było przystąpić do użytkowania obiektu przed uzyskaniem takiego pozwolenia. Sąd I instancji podkreślił słusznie, że z akt administracyjnych nie wynikało, aby inwestorzy kwestionowali zmianę terminu przeprowadzenia kontroli, czy sposób (telefoniczny) zawiadomienia o niej. Podobnie rzecz się ma w kwestii uwag, co do treści protokołu z kontroli obiektu. Z akt sprawy nie wynika, aby J. O. kwestionował treść protokołu w jego pkt 9, co do charakteru pracy ludzi w pomieszczeniu serwisowo-montażowym. Sugerowanie zatem na etapie skargi kasacyjnej, że w dniu kontroli podjęto jedynie działania przygotowawcze do rozpoczęcia działalności (tzw. rozruch technologiczny) podczas gdy już w zażaleniu od postanowienia PINB strona podnosiła, że w rozbudowanym budynku podjęto działalność, uznać należy za co najmniej wątpliwe. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że kwestionując zastosowanie art. 55 pkt 1 i art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane skarżący kasacyjnie przyjmują, że rozbudowany budynek – serwis urządzeń medycznych nie mógł być zaliczony do kategorii XVII, (o której mowa w załączniku do ustawy w związku z brzmieniem art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) gdyż znacznie odbiega od obiektów zakwalifikowanych do niej pod względem funkcji i gabarytów. Nie podważa jednak skarga kasacyjna odmiennych ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd I instancji jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia, nie stawia bowiem zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skutkującego błędami w ustaleniu stanu sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może zaś być skutecznym środkiem do kwestionowania ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 16 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 192/04, publ. w ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). Skoro więc Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie uznał za prawidłowy stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym (w odniesieniu do zakwalifikowania budynku usługowego – serwisu urządzeń medycznych do kategorii XVII), to również prawidłowo zostały zastosowane do niego przepisy prawa materialnego. Zgodnie z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący rozpoczęli bezprawne użytkowanie rozbudowanego obiektu. W tej sytuacji wymierzenie kary zgodnie z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego było w pełni uzasadnione. Z wymienionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.ps.a oddalił skargę kasacyjną.