I OSK 1387/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, , po rozpoznaniu w dniu 1 września 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 617/08 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę T. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. 27 czerwca 2008 r. Komendant Miejski Policji w Wałbrzychu na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 130 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 z późn. zm.) wydał decyzję, którą skierował skarżącego na badania psychologiczne w związku z przekroczeniem przez niego liczby 24 punków karnych. Od wyżej wskazanej decyzji skarżący wniósł odwołanie zarzucając organowi I instancji, że prowadząc postępowanie administracyjne nie dokonał ustalenia, czy wyrok Sądu Rejonowego w Bełchatowie z 28 grudnia 2007 r. (w odpowiedzi na skargę organ podkreślał, że jest to data stwierdzenia prawomocności wyroku, który został ogłoszony 26 listopada 2007 r.) jest prawomocny oraz wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2008 r. podkreślił, że skarżący dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów o ruchu drogowym, a wszystkie wpisy do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stały się wpisami ostatecznymi na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć organów orzekających. Wojewódzki Komendant Policji we Wrocławiu wskazał także, że dokonano ustalenia, iż apelacja skarżącego od wyroku Sądu Rejonowego w Bełchatowie została wyrokiem z 16 lipca 2008 r. oddalona przez Sądu Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim. W skardze na decyzję organu II instancji, T. K. podkreślił, że zaliczenie mu 24 punktów karnych było przedwczesne, ponieważ złożył apelację od wyroku Sądu Rejonowego w Bełchatowie. Ponadto, organy I i II instancji prowadząc postępowanie administracyjne nie zebrały materiału dowodowego, nie zapoznały skarżącego z zebranym materiałem i nie dopuściły go do czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że zgodnie z art. 124. 1. pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 omawianej ustawy. Stosownie do treści § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 w brzmieniu w dacie orzekania), dopuszcza się dokonanie wpisu tymczasowego do ewidencji przed wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w ust. 1 (wpis ostateczny do ewidencji), jeżeli po ujawnieniu naruszenia wszczęto postępowanie przygotowawcze lub skierowano wniosek o ukaranie do sądu albo skierowano sprawę do organu właściwego do uchylenia immunitetu parlamentarnego, sędziowskiego lub prokuratorskiego. Wpis tymczasowy zawiera informację o liczbie punktów, które zostaną przypisane w przypadku potwierdzenia naruszenia prawomocnym orzeczeniem. Zgodnie z § 4 ust. 4 w zw. z ust. 1, wpis tymczasowy staje się wpisem ostatecznym po stwierdzeniu naruszenia, jeżeli naruszenia zostaną stwierdzone prawomocnymi wyrokami sądów, postanowieniami sądu o warunkowym umorzeniu postępowania albo nakazami lub mandatami karnymi. Organ I instancji wydając decyzję dysponował stwierdzeniem prawomocności wyroku Sądu Rejonowego w Bełchatowie, a organ II instancji przed wydaniem decyzji uzyskał informację, że wniesiona w międzyczasie przez skarżącego apelacja od tego wyroku została oddalona. Zarzucane przez skarżącego naruszenia procedury, a w szczególności zarzut pozbawienia możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał za bezpodstawne, ponieważ w wyniku zgłoszenia wniosku o udostępnienie akt sprawy, skarżący otrzymał je do wglądu. Sąd pierwszej instancji przyznał, że organy z naruszeniem art. 10 k.p.a. nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, jednakże w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżący zapoznał się z aktami sprawy, a Komenda Wojewódzka Policji pismami z dnia 16 lipca 2008 r. (k. 26-27) oraz z dnia 21 lipca 2008 r. (k. 31) obszernie informowała skarżącego o stanie prawnym i faktycznym sprawy. Skarżący poza zgłoszeniem zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. niczym go nie uzasadnił, a zatem nie wykazał, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit .c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), że to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. We wniesionej skardze kasacyjnej, pełnomocnik T. K. na podstawie art. 173 i 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 lipca 2009 r., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika z urzędu, przy czym koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zostały opłacone w całości. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał za okoliczność bezsporną fakt, że organy I i II instancji z naruszeniem art. 10 k.p.a. nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale nieprawidłowo przyjął, że takie naruszenie postępowania nie daje podstaw dla sądu do uchylenia decyzji. Sąd I instancji powinien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., to jest uwzględniając skargę na decyzję, uchylić ją stwierdzając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Autor skargi kasacyjnej przytoczył poglądy wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którymi, zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie mogą uchylić się od obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn, niż wymienione w art. 10 § 2 k.p.a. W przeciwnym razie zawsze dojdzie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Poznaniu z 5 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Po 471/08) oraz, że naruszenie zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i to bez względu na to, czy miało ono czy też nie wpływ na wynik sprawy (treść decyzji; wyrok NSA z 23 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 514/08). Powołano się również na zdanie NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z 13 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13, to znaczy, że zachowanie wymagań art. 79 i 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji. W niniejszej sprawie, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organy prowadzące postępowanie uniemożliwiły T. K. wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie jako opartej na nieusprawiedliwionych podstawach. Organ podziela pogląd WSA we Wrocławiu zawarty w zaskarżonym wyroku. W postępowaniu administracyjnym, pismem z 3 czerwca 2008 r. (k. 12 akt administracyjnych), skarżący został poinformowany o prawie do czynnego udziału w sprawie, w szczególności prawie do złożenia wyjaśnień i wypowiedzenia się do zebranych materiałów w terminie 7 dni od doręczenia pisma. Pismo doręczone zostało 13 czerwca 2008 r., a decyzja wydana została [...] czerwca 2008 r. i doręczona 11 lipca 2008 r. Po wydaniu przez organ I instancji decyzji, 21 lipca 2008 r. skarżący zapoznał się z materiałami postępowania (choć był uprawniony, wcześniej z tego prawa nie skorzystał). Ponadto, Komendant Wojewódzki Policji pismami z 16 lipca 2008 r., 21 lipca 2008 r. oraz 26 sierpnia 2008 r. obszernie informował skarżącego o stanie prawnym i faktycznym sprawy. Organ podkreślił, że decyzje I i II instancji były wydane wyłącznie na podstawie wpisów, które to wpisy na dzień wydania tej decyzji były ostateczne. W postępowaniu odwoławczym sprawdzono informację skarżącego odnośnie uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w Bełchatowie i ustalono, że wyrok ten został utrzymany przez sąd II instancji. Istotne jest również, że zgromadzony materiał dowodowy od momentu zapoznania się z nim przez skarżącego 21 lipca 2008 r. nie uległ zmianom. W tych warunkach nieuzasadniony jest zarzut dotyczący naruszenia przez organ II instancji art. 10 k.p.a., mający wpływ na wynik postępowania, jako dający podstawę do jego wznowienia. W tych warunkach WSA słusznie nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. albowiem brak jest podstaw, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i istnienia przesłanki do wznowienia tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., co oznacza, że została ona oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jeżeli więc wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a Komendant Wojewódzki Policji, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. W postępowaniu przed NSA, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne. Przede wszystkim, uznać należy, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. będzie skutkowało pozbawieniem strony udziału w postępowaniu bez jej winy i w konsekwencji wznowieniem postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 6 września 2009 r., sygn. akt I OSK 909/07, że zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) nakłada na organ prowadzący postępowanie dwojakiego rodzaju obowiązki. Po pierwsze, ma on obowiązek zapewnienia stronie możliwości udziału w każdym stadium postępowania. Mówiąc innymi słowy, strona powinna być zawiadomiona co najmniej na siedem dni wcześniej (por. np. art. 79 § 1 k.p.a.) o wszystkich istotnych czynnościach postępowania. Po drugie, organ jest zobowiązany umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ten sposób omawiana zasada obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie jej interesów. Niedopełnienie pierwszego z tych obowiązków traktowane jest w orzecznictwie NSA jako wada skutkująca wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Uchybienie drugiemu obowiązkowi jest uznawane w orzecznictwie NSA za naruszenie procedury, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem umożliwiające sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia - por. np. wyrok NSA z 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, z. 1, poz. 13 oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 66, dostępne również w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. W rozpoznawanej sprawie skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania przez organ I instancji, więc nie może być mowy o naruszeniu pierwszego z tych obowiązków (i podstawy wskazywanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Zaś sposób naruszenia drugiego nie miał wpływu na wynik sprawy, co zasadnie przedstawił Sąd I instancji w związku z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W materiale dowodowym nie było żadnych dokumentów, które nie byłyby znane stronie. Na etapie postępowania przed organem II instancji, na co wskazuje Komendant Wojewódzki Policji, strona skorzystała z prawa wglądu do akt sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy od tego momentu (21 lipca 2008 r.) nie uległ zmianom. Ponadto, Komendant Wojewódzki Policji pismami z 16 lipca 2008 r., 21 lipca 2008 r. oraz 26 sierpnia 2008 r. obszernie informował skarżącego o stanie prawnym i faktycznym sprawy. Prowadzi to do konkluzji, że mające miejsce w rozpoznawanej sprawie uchybienie przepisom postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie uniemożliwiało skarżącemu składania stosownych pism procesowych, czy środków prawnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego ustanowionego z urzędu, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.