III SA/Po 471/08

Dnia 05 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2009 roku przy udziale sprawy ze skargi T.M. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r., Nr [...] II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Górecka /-/ T. M. Geremek /-/ W. Długaszewska WSA/wyr.1-sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. odmawiającą T.M. przyznania płatności w ramach przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej zwaną ONW) na 2007 rok. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 14 maja 2007 r. T.M. zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007r. Nr 35 poz. 217 ze zm.) oraz zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 68 poz. 448) złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 do gruntów rolnych w ramach 1. jednolitej płatności obszarowej; 2. płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych; oraz przyznanie pomocy finansowej z tytuł€ wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W przedmiotowym wniosku producent rolny zadeklarował do płatności działkę ewidencyjną oznaczoną numerem [...] położoną w województwie [...] oraz działki ewidencyjne oznaczone numerami [...] położone w [....] Łączna powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych wyniosła: - 3,05 ha w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej, dalej zwaną JPO - 0,00 ha w ramach przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Podczas weryfikacji wniosku pod kątem jego zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnej ujawniły się błędy we wniosku wymagające wyjaśnienia wnioskodawcy. W związku z tym organ I instancji wezwał producenta rolnego do złożenia wyjaśnień. Wezwanie wraz z właściwym pouczeniem zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 13 grudnia 2007 r. Następnie pismem z dnia 9 czerwca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował producent rolnego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z treści akt administracyjnych wynika, iż pismo to zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 24 czerwca 2008 r. (w aktach brak dowodu doręczenia). Producent rolny skorzystał ze swojego prawa i w dniu 1 lipca zapoznał się z aktami sprawy. W oparciu o powyższe ustalenia decyzją z dnia 12 czerwca 2006 r. organ I instancji odmówił wnioskodawcy przyznania płatności ONW na 2007 rok. Działając na skutek złożonego przez producenta rolnego odwołania, w którym producent rolny m. in. zarzucał, iż doręczono mu pismo informujące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy dopiero w dniu 24 czerwca 2008 r. Wnioskodawca niezwłocznie udał się do organu administracji w celu zapoznania się z aktami i odkrył, że w aktach sprawy była już wydana decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. odmawiającą przyznania mu płatności ONW na 2007 rok. Producent rolny zarzucił więc organowi administracji naruszenie m.in. art. 10 Kpa. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2008 r. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że omyłkowo wpisano datę decyzji tj[...] r. zamiast faktycznej daty sporządzenia decyzji, tj. [...] r., co potwierdza dodatkowo notatka służbowa pracownika agencji. Ponadto zdaniem organu odwoławczego podkreślić należy, iż informacja o możliwości zapoznani się z aktami sprawy zgodnie z treścią odwołania została odebrana przez wnioskodawcę w dniu [...]., jednakże rolnik stawił się w Biurze Powiatowym dopiero [...] r., tj. w dniu doręczenia zaskarżonej decyzji. Z pisma wynikało, że planowany termin wydania decyzji to [...]r., co w ocenie organu odwoławczego wyraźnie wskazuje na określenie czasu w jakim organ oczekiwał na stanowisko wnioskodawcy. Dalej organ wyjaśnia motywy rozstrzygnięcia. W dniu 10 września 2008 r. producent rolny złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe orzeczenie. W skardze zarzucił organom administracji naruszenie art. 7, 8, 9, 10 i 107 Kpa oraz naruszenie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 1975/2006 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji powołując się na wcześniej podnoszoną argumentację w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi wskazując na te same motywy, które zawarł wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 maja 2009r. skarżący wnosił i wywodził jak w skardze, a ponadto dodał, że w trakcie zapoznawania się z aktami sprawy nie widział w nich ww. notatki służbowej, z której miało wynikać, iż decyzja organu I instancji została faktycznie wydana w dniu 25 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym ma charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką tego postępowania, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym – w najszerszym możliwym – zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania; tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki. Z tak sformułowanej zasady zawartej w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze – obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie – obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania) obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji. W fazie postępowania wyjaśniającego strona dysponuje prawem do przeglądania akt sprawy (art. 73-74 Kpa), ma prawo zgłaszać wszelkie dowody (art. 75, art. 78, art. 90 § 2 pkt 1, art. 95 Kpa), powinna być zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (art. 79 § 1 Kpa), a także o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy (art. 90 i n.), ma prawo brać czynny udział w postępowaniu dowodowym (zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stronom oraz składać wszelkie wyjaśnienia, a także żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie - art. 79 § 2, art. 95 Kpa). Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (wyr. NSA z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). W fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Swoistą sankcję za złamanie tej zasady przewiduje przepis art. 81 Kpa. Jeśli w aktach sprawy brak końcowego oświadczenia stron oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia to wniosek o naruszeniu przez niego obowiązku ustalonego w art. 10 § 1 Kpa. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odmiennie niż ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Tym niemniej - zdaniem Sądu - z przepisu art. 10 § 1 Kpa wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści powyższego przepisu sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska, czy też złożenie nowych środków dowodowych. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. W przedmiotowej sprawie organ co prawda wskazał w zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, iż planowany termin do wydania decyzji przypada na dzień [...]. to jednak, taka redakcja zawiadomienia nakłada na organ duże ryzyko, bowiem termin do zapoznania się z aktami będzie biegł dla strony zawsze od chwili doręczenia jej zawiadomienia, czyli momentu od którego strona powzięła informację o przysługującym jej prawu. Producent rolny otrzymał zawiadomienie w dniu [...]. (podczas gdy decyzja miała być wydana do [...].!), a to oznacza, że został pozbawiony przez organ możliwości skorzystania z przysługującego jej uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy, składania wniosków i ostatnich wyjaśnień przed wydaniem rozstrzygnięcia. Sąd wskazuje, że o wiele bezpieczniejszym jest wyznaczanie stronie terminu w dniach, liczonego od dnia doręczenia stronie zawiadomienia. To, że organ wysłał stronie zawiadomienie i jak podnosi w uzasadnieniu wskazał wyraźnie na określenie czasu, w jakim organ administracji oczekiwał na stanowisko nie jest wystarczająca przesłanką do uznania, że spełnił swój obowiązek wynikający z przepisu art. 10 i 81 Kpa, gdyż doręczenie zawiadomienia już po wyznaczonym dniu de facto pozbawiło stronę jej uprawnienia. Dodatkowo w tej sprawie stanowisko strony mogło mieć znaczenie dla sprawy, bowiem jednym z głównych powodów wydania negatywnego rozstrzygnięcia, były ujawnione podczas weryfikacji wniosku błędy, które jak sam to podkreśla organ wymagały wyjaśnienia wnioskodawcy. Choć rolnik nie skorzystał ze swojego prawa i nie odpowiedział na wcześniejsze wezwanie organu administracji do złożenia stosownych wyjaśnień, to jednak zdaniem Sądu mógł próbować to uczynić w dniu, w którym zapoznałby się z aktami sprawy, przed wydaniem decyzji. Zasada wyrażona w art. 10 Kpa, jako jedna z zasad ogólnych mających charakter norm prawnych, jest integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i ma zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Sąd stanął na stanowisku, że pozbawienie strony prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania. Reasumując, zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie mogą uchylić się od obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn niż wymienione w art. 10 § 2 Kpa. W przeciwnym razie zawsze dojdzie do naruszenia art. 10 § 1 Kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.01.2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3051/05, wyrok NSA z dnia10. 05.2006 r., sygn. akt II OSK 810/05). Dodatkowo należy zauważyć, iż w aktach administracyjnych nie ma żadnej informacji czy organ odwoławczy spełnił swój obowiązek wynikający ze wskazanego powyżej przepisu ogólnego postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. "Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie" (wyr. NSA z dnia 6 października 2000 r., V SA 316/00, niepubl.). Ponadto Sąd uznał, że z przedstawionych przez organ administracyjny akt sprawy wynika, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu jest decyzją z dnia [...]., a nie jak twierdzi organ odwoławczy w uzasadnieniu i odpowiedzi na skargę decyzją z dnia [...]. Jedynym dowodem wskazującym na datę [...] jako datę wydania decyzji jest notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu administracji. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sentencji decyzji z dnia [...]. także wskazuje na dzień [....]. jako na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, pisząc: "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] r." Zgodnie z treścią art. 113 § 1 Kpa organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia, a nie notatki służbowej błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 Kpa). Oznacza to, że organ ten nie może zmienić takiej decyzji, chyba że zezwalają na to przepisy szczególne. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie na pewno nie zezwalają na sprostowanie daty decyzji przy pomocy notatki służbowej. Błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w decyzji, takie jak: błąd literowy w pisowni imienia lub nazwiska albo nazwy, oczywisty błąd w dacie decyzji, numerze należy usunąć w trybie rektyfikacji decyzji, poprzez sprostowanie tejże decyzji na podstawie art. 113 § 1 Kpa. Mając na uwadze fakt, iż data wydania decyzji organu I instancji pozostaje w sprzeczności ze sporządzoną notatką służbową, a więc ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a ma niezwykle istotne znaczenie dla sprawy, bowiem determinuje m.in. fakt, czy strona miała, mogła mieć czas na zapoznanie się z aktami sprawy przed dniem wydania decyzji, obowiązkiem organu I instancji było z urzędu, a obowiązkiem organu II instancji już na skutek złożonego odwołania wyczerpujące wyjaśnienie sprawy i podjęcie rozstrzygnięcia w tej kwestii zgodnego z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko na marginesie skład orzekający wyjaśnia, że z wykładni językowej przepisu art. 113 § 1 Kpa wynika, iż w sprawie sprostowania decyzji właściwy jest organ administracji, który wydał tę decyzję. Organ odwoławczy nie może zatem prostować błędów i oczywistych omyłek w zaskarżonych odwołaniem decyzjach organu pierwszej instancji; odnosi się to także do organów administracji publicznej właściwych do rozpatrzenia nadzwyczajnych środków prawnych od decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 1987 r., IV SA 1050/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 33, w którym przyjęto, że: "Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest uprawniony do ustalenia – z pominięciem trybu postępowania przewidzianego w art. 113 § 1 i 3 Kpa - że w decyzji tej nastąpiła oczywista omyłka"). Ze względu na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności przepis art. 10, art. 81 i art. 107 § 3 Kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wobec wskazanych powyżej istotnych uchybień, kontrola prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego stała się niemożliwa. Z tego względu na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz.1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/M. Górecka /-/T.M. Geremek /-/W. Długaszewska