II OSK 1739/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Grażyna Radzicka /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 668/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonywania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną U Z A S A D A N I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem, z dnia 15 lipca 2009 r. oddalił skargę [...] Sp. z.o.o z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie pismem z dnia 11.12.2008r. dokonała w Urzędzie Miasta Krakowa zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie zespołu boisk sportowych, krytych powłokami pneumatycznymi montowanymi z gotowych elementów, bez zapleczy oraz bez przyłączy, przy ul. Ceglarskiej w Krakowie. Organ I instancji - Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...].12.2008r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót, zgłoszonych w w/w wniosku. Organ I instancji uznał, iż budowa powłok pneumatycznych nie jest budową ani robotami budowlanymi, które można zakwalifikować jako wymienione w art. 29 ustawy Prawo budowlane, a których realizacja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i mogą być wykonywane w oparciu o zgłoszenie. W podstawie prawnej w/w decyzji powołano art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994r. Od powyższej decyzji odwołała się strona wnioskująca - [...] sp. z o.o. W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że powłoki pneumatyczne przeznaczone będą jedynie do chwilowego zadaszenia i osłony od wiatru projektowanych boisk i tylko w okolicznościach uzasadniających ich zamontowanie, a mianowicie jedynie w przypadku pogody uniemożliwiającej korzystanie z boisk bez powłok. Nadto wskazano, iż uzyskanie pozwolenia na budowę nie jest konieczne w przypadku instalowania, i to czasowego, przedmiotu mającego charakter osłony od deszczu i wiatru, nie będącego obiektem budowlanym. Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. organ II instancji - Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu I instancji oraz uznał, iż jego decyzja jest słuszna i została wydana prawidłowo. Uznano, iż przedmiotowe powłoki pneumatyczne zgodnie z art. 3 pkt 5 prawa budowlanego należy zaliczyć do tymczasowych obiektów, pod warunkiem, ze nie są połączone trwale z gruntem. Tego typu obiekty, poza wyjątkiem określonym w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy prawo budowlane, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca spółka zarzuciła organom: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 - 5 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), przez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że powłoki pneumatyczne, które skarżąca zamierza zainstalować jedynie w celach doraźnej, krótkotrwałej ochrony/osłony przed wiatrem lub deszczem i tylko w momencie wystąpienia tychże stanów pogodowych, stanowią obiekt budowlany i podlegają w związku z tym przepisom prawa budowlanego. 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. nr 229 poz. 1539), poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, polegające na niepełnej analizie charakteru i przeznaczenia oraz sposobu zainstalowania powłok pneumatycznych i wynikające z tego błędne zakwalifikowanie tego rodzaju instalacji do obiektów budowlanych oraz poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu do argumentacji podniesionej przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż powłoki pneumatyczne, które strona skarżąca zamierza zamontować, nie będą posiadać stałej konstrukcji, a ich użycie będzie uzależnione od warunków pogodowych, których nie można przewidzieć, tym samym nie można przewidzieć okresu ich użytkowania. Taki montaż powłok pneumatycznych nie spełnia przesłanek definicji obiektu budowlanego, również tymczasowego obiektu budowlanego. Przykładowe wskazanie przez ustawodawcę powłok pneumatycznych w definicji tymczasowego obiektu budowlanego odnosi się zapewne do tych konstrukcji, które jednocześnie spełniają przesłanki definicji budynku, budowli lub obiektu małej architektury, np. stawiane na czas określony, stałe konstrukcje pokryte powłokami pneumatycznymi i stanowiące zamkniętą przestrzeń, a nie ruchome konstrukcje, składane i rozkładane doraźnie. Zarzucono także, iż przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy, organ II instancji nie dokonał pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie strony skarżącej istotnie wpłynęło to na wydane rozstrzygnięcie, czym naruszono art. 7 k.p.a. Przede wszystkim organ II instancji nie zbadał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, poprzestając na argumentacji przyjętej przez organ I instancji. Zdaniem strony skarżącej, z uwagi na różnorodność metod zadaszenia obiektów za pomocą powłok pneumatycznych oraz brak szczegółowego opisu montażu powłoki pneumatycznej w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót, organy obu instancji, w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego powinny zwrócić się do skarżącej o złożenie wyjaśnień. Natomiast organy administracyjne, wydając w niniejszej sprawie kolejne decyzje, nie zwróciły się do skarżącej o sprecyzowanie zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści zgłoszenia skarżącej wynikało, że zakres planowanych robót budowlanych miał obejmować: budowę zespołu boisk sportowych krytych powłokami pneumatycznymi montowanych z gotowych elementów, bez zapleczy oraz bez przyłączy, przy ul. Ceglarskiej w Krakowie. Wskazano, iż w skład kompleksu sportowego miałyby wchodzić cztery boiska do piłki nożnej oraz cztery korty tenisowe. Przedmiotowa inwestycja została zakwalifikowana do tymczasowych obiektów budowlanych na mocy art. 3 pkt 5 ustawy prawo budowlane. Zasadnicze rodzaje obiektów budowlanych określa art. 3 pkt 1-4 ustawy. Obiektami budowlanymi są: budynki, budowle oraz obiekty małej architektury. Kryterium trwałego związania obiektu z gruntem nie jest przy tym wymagane w odniesieniu do każdej z kategorii obiektów budowlanych. Kryterium to jest elementem definicji budynku, określanego jako obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty oraz dach. Nie ma ono już jednak bezwzględnego znaczenia dla charakterystyki obiektów małej architektury i budowli, w przypadku których kryterium to pojawia się wprost jedynie w odniesieniu do urządzeń reklamowych. Art. 3 pkt 1-4 zawiera wyczerpujący katalog obiektów, podlegających regulacji prawa budowlanego. W ramach tej klasyfikacji przepis art. 3 pkt 5 stanowi podstawę do wyróżnienia obiektów budowlanych o charakterze tymczasowym. Przez obiekty takie należy rozumieć nie tylko obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, lecz także obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, pokrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Brak trwałego połączenia z gruntem stanowi cechę istotną tej drugiej grupy obiektów tymczasowych. Ich wyliczenie w ustawie ma charakter przykładowy. Do tego rodzaju obiektów budowlanych będą zatem zaliczane także inne, o analogicznych właściwościach, jak np. wiaty, domki letniskowe nie będące budynkami (Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s.55). Zatem sam ustawodawca jednoznacznie zakwalifikował powłoki pneumatyczne do kategorii obiektów tymczasowych. Kwalifikacja konkretnego obiektu jako tymczasowego pozostaje w gestii właściwego organu. W badanej sprawie organy administracyjne prawidłowo zakwalifikowały przedmiotową inwestycję jako budowlę mającą charakter tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, iż: w przypadku obiektów tymczasowych również wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, które to obiekty wymagają tylko zgłoszenia. Przedmiotowe powłoki pneumatyczne - jak wynika z treści zgłoszenia - nie są jednak takimi obiektami. Sąd stwierdził, że tymczasowy obiekt budowlany mieści się w definicji obiektu budowlanego z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, chociaż jak słusznie wskazuje strona skarżąca w skardze nie jest ani budowlą definiowaną w art. 3 pkt 3 przez wyliczenie, ani obiektem małej architektury z art. 3 pkt 4 zdefiniowanym podobnie (zob. wyrok NSA z 6 października 2005 r., II OSK 71/05, Lex nr 201327). W ocenie Sądu subiektywne i nieuzasadnione przekonanie strony skarżącej, iż konstrukcja ciśnieniowa (powłoka pneumatyczna - balon montowany nad kortami tenisowymi) nie jest obiektem budowlanym, gdyż stanowi ruchomą konstrukcję rozkładaną i składaną doraźnie, nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Chybiony jest również zarzut zawarty w skardze, iż w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego poprzez brak wezwania strony do sprecyzowania zgłoszenia, bowiem w ocenie Sądu taka potrzeba nie zachodziła. Według Sądu organy administracyjne wystarczająco wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, bowiem dysponowały wyczerpującym i pełnym materiałem dowodowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. z aktualną siedzibą w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości skarżąca zarzuciła m.in.: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających ich uwzględnienie z uwagi na fakt, iż organy administracji nie wyjaśniły w sposób dokładny stanu faktycznego i nie załatwiły sprawy, mając na względzie słuszny interes stron. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art.29 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że Sąd nie ma obowiązku wyjścia poza zarzuty i wnioski skargi oraz zbadania zaskarżonego aktu pod względem legalności, czy nie narusza on prawa materialnego jak i formalnego. Wskazując na powyższe naruszenia, w skardze kasacyjnej wnoszono o: • uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, • zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że: zgodnie z art.29 ust. 1 pkt 9) i 12) ustawy Prawo budowlane, nie wymaga pozwolenia na budowę - budowa boisk szkolnych, boisk i kortów tenisowych, bieżni służących do rekreacji oraz tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art.30 ust.1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z uwagi na zakwalifikowanie powłok pneumatycznych do tymczasowych obiektów budowlanych, jak i zamiaru korzystania z powłok w sposób doraźny - zgłoszenie dokonane przez skarżącego, na podstawie art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane, było w pełni zasadne i wykluczało tym samym wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na decyzję w tym zakresie. W zgłoszeniu brakowało jedynie wskazania okresu, przez jaki powłoki miały być użytkowane. Organ I instancji nie podjął żadnych działań w celu wyjaśnienia treści rzeczywistego żądania skarżącego objętego zgłoszeniem. Pomimo powołania przez skarżącego art. 29 ustawy Prawo budowlane jako podstawy zgłoszenia organ uznał, iż zgłoszenie dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazanie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, iż nie zachodziła potrzeba precyzowania zgłoszenia – dowodzi w ocenie wnoszącej kasację braku dokonania przez Sąd wnikliwej oceny prawnej, zarówno istniejącego w sprawie stanu faktycznego, jaki i prawnego, a ewentualne wątpliwości organ winien wyjaśnić, co podkreśla również orzecznictwo sądów administracyjnych. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że "obowiązkiem Sądu jest ze względu na treść art.134 § 1 p.p.s.a. przede wszystkim odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów, ale także wyjście poza te zarzuty i zbadanie zaskarżonego aktu pod względem legalności, czy nie narusza on zarówno prawa materialnego jak i formalnego. Złożone przez skarżącego zgłoszenie dotyczyło budowy boisk i kortów tenisowych, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę oraz wykonania powłok pneumatycznych. Wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu wobec zamiaru wykonania całej inwestycji obejmującej zarówno budowę boisk, kortów jak i powłok pneumatycznych, w konsekwencji spowodowało, że skarżący nie mógł rozpocząć wykonywania nawet części tych robót budowlanych, które były bezsporne, gdyż na ich wykonanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę, co organ I instancji potwierdził w sprzeciwie. Ponadto organ nie wskazał podstawy prawnej uzasadniającej wniesienie sprzeciwu wobec całości zgłoszenia i wnosząc sprzeciw do całości zgłoszenia naruszył słuszny interes strony. W przypadku uznania za zasadne twierdzeń organu I instancji, że instalacja powłok pneumatycznych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, należy z całą stanowczością uznać, że organ I instancji błędnie wniósł sprzeciw wobec całości zgłoszonych robót, zamiast co do części (powłoki pneumatyczne), co wynika z art. 104 Kpa. W ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął błędne ustalenia organu i nie zbadał zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia słusznego interesu skarżącego, wynikającego z art. 104 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje stosowanie prawa procesowego i materialnego (art. 174 P.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej oparł zarzuty wyłącznie na naruszeniu prawa procesowego. Wprawdzie zarzut formułowany w pkt. 2 skargi wskazuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a, co mogłoby sugerować naruszenie przepisów prawa materialnego, jednakże sformułowanie i uzasadnienie zarzutu wyraźnie wskazuje na to, że skarga zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a przez Sąd pierwszej instancji. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (vide i Komentarz do P.p.s.a J.P.Tarno Wyd. 4 W-wa 2010 Lexis Nexis str. 313). Oceniając kontrolę Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie należało w świetle przedstawionej zasady odnieść się do treści zgłoszenia, które brzmiało "montaż zespołu boisk sportowych krytych powłokami pneumatycznymi z gotowych elementów, etap I - bez zapleczy, bez przyłączy". Tak sformułowany wniosek w pełni uzasadniał, wydanie decyzji o sprzeciwie przez organ pierwszej instancji. Zgłoszenie budowlane jest szczególną formą wszczęcia postępowania administracyjnego. Toczy się ono wyłącznie z udziałem osoby dokonującej zgłoszenia. Postępowanie rozpoczyna się i kończy jedną czynnością, którą jest zgłoszenie. Również w tym postępowaniu ustawodawca nakłada określone obowiązki na organ, a mianowicie oceny zamierzenia inwestycyjnego, nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w razie takiej potrzeby, a w przypadku jeżeli organ uznaje, że zamierzone roboty budowlane nie odpowiadają wymogom prawa – wniesienia sprzeciwu. Z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 nr 156, poz. 1118 ze zm.) wynika, że regulacje zawarte w art. 29 stanowią wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa Budowlanego, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i wyjątków od tej zasady nie można interpretować rozszerzająco. Skoro powłoki pneumatyczne zostały zaliczone w art. 3 pkt 5 Prawa Budowlanego do tymczasowych obiektów budowlanych, to strona dokonująca zgłoszenia musi przede wszystkim przedłożyć w zgłoszeniu projekt, który pozwoli na ocenę, czy obiekt posiada niezbędną cechę "nietrwałego związania z gruntem" jak i wskazać ściśle termin korzystania z tego obiektu. W przedmiotowej sprawie nie można jednak zarzucić Sądowi pobieżnej oceny stanu faktycznego jak i organom braku podjęcia działań w celu wyjaśnienia rzeczywistego żądania objętego zgłoszeniem. Nie ulega wątpliwości, że gospodarzem zgłoszenia jest inwestor i skoro w przedmiotowej sprawie była mowa o montażu zespołu boisk sportowych, krytych powłokami pneumatycznymi, a nie było mowy o osobnej budowie boisk i kortów i osobnej budowie powłok pneumatycznych z gotowych elementów, to zasadnie potraktowano inwestycję jako jedyną całość. Sąd pierwszej inwestycji kontrolując rozstrzygnięcie organów architektoniczno-budowlanych prawidłowo odniósł się do konkretnego stanu faktycznego wynikającego ze zgłoszenia, przy czym nieuzasadnionym byłoby wskazywanie organowi by ten w postępowaniu zgłoszeniowym zmuszał inwestora do modyfikacji wniosku. Z tych też powodów nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, artykułowanego w skardze naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 K.P.A. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną. AT-Sz