II SA/Kr 668/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja NSA Andrzej Niecikowski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z. o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 12 lutego 2009r., nr [....] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. pismem z dnia 11.12.2008r. dokonała w Urzędzie Miasta K. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie zespołu boisk sportowych, krytych powłokami pneumatycznymi montowanymi z gotowych elementów, bez zapleczy oraz bez przyłączy, przy ul. [...] w K. Organ I instancji - Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].12.2008r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót, zgłoszonych w w/w wniosku. Organ I instancji uznał, iż budowa powłok pneumatycznych nie jest budową ani robotami budowlanymi, które można zakwalifikować jako wymienione w art. 29 ustawy Prawo budowlane, a których realizacja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i mogą być wykonywane w oparciu o zgłoszenie. W podstawie prawnej w/w decyzji powołano art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994r. Od powyższej decyzji odwalała się strona wnioskująca – "[...]" sp. z o.o. W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że powłoki pneumatyczne przeznaczone będą jedynie do chwilowego zadaszenia i osłony od wiatru projektowanych boisk i tylko w okolicznościach uzasadniających ich zamontowanie, a mianowicie jedynie w przypadku pogody uniemożliwiającej korzystanie z boisk bez powłok. Nadto wskazano, iż uzyskanie pozwolenia na budowę nie jest konieczne w przypadku instalowania, i to czasowego, przedmiotu mającego charakter osłony od deszczu i wiatru, nie będącego obiektem budowlanym. Decyzją z dnia 12 lutego 2009r. organ II instancji - Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu I instancji oraz uznał, iż jego decyzja jest słuszna i została wydana prawidłowo. Uznano, iż przedmiotowe powłoki pneumatyczne zgodnie z art. 3 pkt 5 prawa budowlanego należy zaliczyć do tymczasowych obiektów, pod warunkiem, ze nie są połączone trwale z gruntem. Tego typu obiekty, poza wyjątkiem określonym w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy prawo budowlane, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi pełnomocnika- radcy prawnego A. B. - działającego na rzecz "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 lutego 2009r. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 - 5 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), przez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że powłoki pneumatyczne, które skarżąca zamierza zainstalować jedynie w celach doraźnej, krótkotrwałej ochrony/osłony przed wiatrem lub deszczem i tylko w momencie wystąpienia tychże stanów pogodowych, stanowią obiekt budowlany i podlegają w związku z tym przepisom prawa budowlanego. 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. nr 229 poz.1539), poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, polegające na niepełnej analizie charakteru i przeznaczenia oraz sposobu zainstalowania powłok pneumatycznych i wynikające z tego błędne zakwalifikowanie tego rodzaju instalacji do obiektów budowlanych oraz poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu do argumentacji podniesionej przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż powłoki pneumatyczne, które strona skarżąca zamierza zamontować, nie będą posiadać stałej konstrukcji, a ich użycie będzie uzależnione od warunków pogodowych, których nie można przewidzieć, tym samym nie można przewidzieć okresu ich użytkowania. Taki montaż powłok pneumatycznych nie spełnia przesłanek definicji obiektu budowlanego, również tymczasowego obiektu budowlanego. Przykładowe wskazanie przez ustawodawcę powłok pneumatycznych w definicji tymczasowego obiektu budowlanego odnosi się zapewne do tych konstrukcji, które jednocześnie spełniają przesłanki definicji budynku, budowli lub obiektu małej architektury, np. stawiane na czas określony, stałe konstrukcje pokryte powłokami pneumatycznymi i stanowiące zamkniętą przestrzeń, a nie ruchome konstrukcje, składane i rozkładane doraźnie. Zarzucono także, iż przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy, organ II instancji nie dokonał pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie strony skarżącej istotnie wpłynęło to na wydane rozstrzygnięcie, czym naruszono art. 7 k.p.a. Przede wszystkim organ II instancji nie zbadał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, poprzestając na argumentacji przyjętej przez organ I instancji. Zdaniem strony skarżącej, z uwagi na różnorodność metod zadaszenia obiektów za pomocą powłok pneumatycznych oraz brak szczegółowego opisu montażu powłoki pneumatycznej w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót, organy obu instancji, w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego powinny zwrócić się do skarżącej o złożenie wyjaśnień. Natomiast organy administracyjne, wydając w niniejszej sprawie kolejne decyzje, nie zwróciły się do skarżącej o sprecyzowanie zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Mając powyższe na uwadze, a także zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, tudzież przebieg postępowania przed organami administracji publicznej - zarzuty wyartykułowane w skardze uznać należy za nieuzasadnione. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) wprowadziła zasadę wyrażoną w art. 28, iż budowę można rozpocząć po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-31 tej ustawy, na mocy których możliwe jest wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego. Jak wynika z treści zgłoszenia zakres planowanych robót budowlanych miał obejmować: budowę zespołu boisk sportowych krytych powłokami pneumatycznymi montowanych z gotowych elementów, bez zapleczy oraz bez przyłączy, przy ul. [...] w K. Wskazano, iż w skład kompleksu sportowego miałyby wchodzić cztery boiska do piłki nożnej oraz cztery korty tenisowe. Przedmiotowa inwestycja została zakwalifikowana do tymczasowych obiektów budowlanych na mocy art. 3 pkt 5 ustawy prawo budowlane. Zasadnicze rodzaje obiektów budowlanych określa art. 3 pkt 1-4 ustawy. Obiektami budowlanymi są: budynki, budowle oraz obiekty małej architektury. Kryterium trwałego związania obiektu z gruntem nie jest przy tym wymagane w odniesieniu do każdej z kategorii obiektów budowlanych. Kryterium to jest elementem definicji budynku, określanego jako obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty oraz dach. Nie ma ono już jednak bezwzględnego znaczenia dla charakterystyki obiektów małej architektury i budowli, w przypadku których kryterium to pojawia się wprost jedynie w odniesieniu do urządzeń reklamowych. Art. 3 pkt 1-4 zawiera wyczerpujący katalog obiektów, podlegających regulacji prawa budowlanego. W ramach tej klasyfikacji przepis art. 3 pkt 5 stanowi podstawę do wyróżnienia obiektów budowlanych o charakterze tymczasowym. Przez obiekty takie należy rozumieć nie tylko obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, lecz także obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, pokrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Brak trwałego połączenia z gruntem stanowi cechę istotną tej drugiej grupy obiektów tymczasowych. Ich wyliczenie w ustawie ma charakter przykładowy. Do tego rodzaju obiektów budowlanych będą zatem zaliczane także inne, o analogicznych właściwościach, jak np. wiaty, domki letniskowe nie będące budynkami (Prawo budowlane. Komentarz. red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s.55). Zatem sam ustawodawca jednoznacznie zakwalifikował powłoki pneumatyczne do kategorii obiektów tymczasowych. Kwalifikacja konkretnego obiektu jako tymczasowego pozostaje w gestii właściwego organu. W badanej sprawie organy administracyjne prawidłowo zakwalifikowały przedmiotową inwestycję jako budowlę mającą charakter tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, iż w przypadku obiektów tymczasowych również wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, które to obiekty wymagają tylko zgłoszenia. Przedmiotowe powłoki pneumatyczne - jak wynika z treści zgłoszenia - nie są jednak takimi obiektami. Należy zaznaczyć, iż tymczasowy obiekt budowlany mieści się w definicji obiektu budowlanego z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, chociaż jak słusznie wskazuje strona skarżąca w skardze nie jest ani budowlą definiowaną w art. 3 pkt 3 przez wyliczenie, ani obiektem małej architektury z art. 3 pkt 4 zdefiniowanym podobnie (zob. wyrok NSA z 6 października 2005 r., II OSK 71/05, Lex nr 201327). Subiektywne i nieuzasadnione przekonanie strony skarżącej, iż konstrukcja ciśnieniowa (powłoka pneumatyczna - balon montowany nad kortami tenisowymi) nie jest obiektem budowlanym, gdyż stanowi ruchomą konstrukcję rozkładaną i składaną doraźnie, nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Chybiony jest również zarzut zawarty w skardze, iż w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego poprzez brak wezwania strony do sprecyzowania zgłoszenia, bowiem w ocenie Sądu taka potrzeba nie zachodziła. Podkreślić należy, że do przedmiotowej sprawy w żaden sposób nie ma zastosowania wyrok NSA z 11.10.2006r., sygn. akt II OSK 1099/05, który dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego – tzw. tuneli foliowych nad uprawami rolnymi. Według Sądu organy administracyjne wystarczająco wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, bowiem dysponowały wyczerpującym i pełnym materiałem dowodowym. Sąd w całości podziela argumentację i motywy rozstrzygnięcia organów orzekających w sprawie. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.