II GSK 172/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 332/09 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 332/09, oddalił skargę M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2009 r., w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2005 r. M. B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Wniosek umotywował swoją trudną sytuacją materialną oraz zdrowotną. Wskazał, że otrzymywana renta w wysokości ok. 750 zł. brutto objęta jest egzekucją komorniczą, zmuszony był ubiegać się o pomoc publiczną w postaci dodatku mieszkaniowego i zasiłków, a ze względu na stan zdrowia i wiek nie ma perspektyw podjęcia dodatkowego zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek w kwocie 6.949,37 zł uznając, że w stosunku do płatnika nie zachodziły okoliczności wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - dalej u.s.u.s. (Dz. U. Nr 11/07 poz. 74 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - dalej rozporządzenie. W związku z wnioskiem M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] stycznia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy w/w decyzję Zakładu z [...] września 2005 r. stwierdzając, że nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 28 u.s.u.s., tj. nie występowała całkowita nieściągalność. Wobec dłużnika prowadzona jest skuteczna egzekucja z jego świadczenia emerytalnego, a ponadto biorąc pod uwagę 10-letni okres przedawnienia należności nie wykorzystano innych możliwości związanych z ich dochodzeniem, w tym możliwości zawarcia układu ratalnego i rozłożenia zaległości na raty. W ocenie organu, za umorzeniem należności nie przemawiał również ważny interes osoby zobowiązanej, określony w rozporządzeniu. Na skutek skargi M. B. od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 118/07 oddalił skargę. Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 u.s.u.s., bowiem wobec skarżącego została wszczęta egzekucja ze świadczenia rentowego na pokrycie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, a brak podjęcia przez skarżącego jakichkolwiek działań w zakresie zawarcia z ZUS układu ratalnego świadczy o niepodejmowaniu wszelkich możliwych starań zmierzających do zniwelowania istniejącego zadłużenia. Za niezasadny sąd I instancji uznał też zarzut naruszenia art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – dalej ustawa o zmianie u.s.u.s. (Dz. U. Nr 241/02 poz. 2074). Od powyższego wyroku skarżący wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, w której zarzucił, że organ rentowy nie wziął pod uwagę kryterium dochodowego dłużnika, a także wydatków związanych z ponoszonymi przez niego kosztami leczenia. Ponownie wskazał, iż zaskarżona decyzja nie zawierała uzasadnienia faktycznego, natomiast uzasadnienie prawne sprowadziło się jedynie do przytoczenia przepisów prawnych, bez odniesienia się do zaistniałego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 lutego 2008r., sygn. akt II GSK 398/07, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że uzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez sąd I instancji przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 17 ustawy o zmianie u.s.u.s. Wskazano, że art. 17 tej ustawy dopuszcza możliwość umarzania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności, w przypadku gdy zobowiązana do ich opłacenia jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w decyzjach organów rentowych dominowały rozważania dotyczące braku podstaw do pozytywnego załatwienia sprawy w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. - o co skarżący nie wnosił, bowiem swój wniosek uzasadniał spełnieniem wymogów określonych w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 17 w/w ustawy zmieniającej tę ustawę. NSA podkreślił, że organy rentowe nie dokonały pełnej oceny sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącego, skoro nie odniosły się do jego rzeczywistych dochodów i potrzeb, jak również wydatków związanych z zakupem lekarstw. Zdaniem Sądu, rozpatrywanie przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem tylko i wyłącznie przesłanek całkowitej nieściągalności jest niewystarczające. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 20 czerwca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1035/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS. W uzasadnieniu wyroku - za stanowiskiem sądu II instancji - podzielił pogląd, iż organ rentowy nie umotywował swojej decyzji w sposób wyczerpujący, w postaci pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nie dokonano w całości oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tym samym nie przeanalizowano wszystkich okoliczności niezbędnych do jej wyjaśnienia, a w szczególności sytuacji materialnej (miesięcznych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym skarżącego) i zdrowotnej wnioskodawcy, w kontekście przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia. WSA uznał też, że naruszenie przepisów proceduralnych, w tym art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa skutkuje tym, iż decyzja (zwłaszcza uznaniowa) jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Ponadto wskazano, że uzasadnienie faktyczne musi być pełne, logiczne, spójne, powinno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, a nie opierać się na twierdzeniach ogólnikowych oraz na uproszczonej ocenie stanu faktycznego, gdyż może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] września 2005 r. i odmówił M. B. umorzenia należności Zakładu z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Organ wyjaśnił, że zarówno art. 28 u.s.u.s., jak i przepisy rozporządzenia wykonawczego, oparte są na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności składkowej przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek umorzeniowych może, ale nie jest obowiązany, umorzyć zaległości. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości, natomiast w przypadku niewystępowania w danej sprawie przesłanek umorzeniowych, o których mowa w w/w aktach normatywnych, Zakład ma ustawowy obowiązek odmówić umorzenia należności składkowej. Z uwagi na stwierdzenie, że przedmiotowa należność Zakładu, jest objęta postępowaniem egzekucyjnym z przyznanego świadczenia rentowego, przez co na podstawie art. 24 ust. 5b ustawy, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego - organ uznał, iż nie wystąpiła w sprawie przesłanka całkowitej nieściągalności, określona w art. 28 ustawy. Organ wyjaśnił dalej, że sytuacja materialna i zdrowotna M. B. wskazuje, iż zobowiązany aktualnie nie jest w stanie spłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to dla niego zbyt ciężkie skutki, zwłaszcza w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co formalnie wyczerpuje przesłankę ważnego interesu osoby zobowiązanej, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia. Płatnik nie jest bowiem w stanie dokonywać spłaty należności i zapewnić sobie minimalnych warunków do egzystencji, uwzględniając przy tym szczególnie trudną sytuację zdrowotną dłużnika i ponoszone przez niego z tego tytułu wydatki na lekarstwa. Mimo tego organ rentowy stwierdził, że należności składkowe jako należności publicznoprawne mają charakter uprzywilejowany i korzystają, co do zasady, z pierwszeństwa zaspokojenia. Ponadto zobowiązany ma innych wierzycieli cywilnoprawnych, przez co odstąpienie od egzekucji - w ocenie organu rentowego - nie zmieni jego sytuacji materialnej, bowiem komornik sądowy prowadzi egzekucję również z wniosku innych wierzycieli. W konkluzji mając na uwadze pozostałych wierzycieli egzekwujących, umorzenie należności składkowej organ uznał za niecelowe. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., M. B. zarzucił, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. artykułów: 7, 8, 11, 12 i 107 § 3 k.p.a. w związku "z odpowiednimi artykułami" Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Oddalając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zauważył, że w związku z uchyleniem decyzji Prezesa Zakładu z [...] stycznia 2006 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 20 czerwca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1035/08, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku wiążą zarówno Sąd, jak i Prezesa ZUS (art. 153 p.p.s.a.). W wyroku tym zawarto wskazanie, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić całość zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny - musi to znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji oraz odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, powinno ono też zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada tym wymogom. W postępowaniu dowodowym zebrano bowiem wyczerpujący materiał dowodowy przedkładany obszernie przez skarżącego, ilustrujący jego sytuację materialną i zdrowotną. Ustalone zostały okoliczności powstania zadłużenia skarżącego, w tym jego przyczyny leżące zarówno po stronie skarżącego - lecz przez niego nie zawinione, bowiem wynikały one z jego złego stanu zdrowia, ograniczającego jego możliwości podjęcia pracy zarobkowej - jak i przyczyny zewnętrzne nie dotyczące skarżącego, związane z ogólną sytuacją gospodarczą w kraju. W zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy wyjaśniono sytuację rodzinną i majątkową skarżącego wskazując, iż ZUS w dniu 25 sierpnia 2003 r. dokonał zajęcia świadczenia rentowego dłużnika, a następnie - z uwagi na zbieg egzekucji sądowej z administracyjną - postanowieniem sądu wskazano komornika sądowego jako organ prowadzący łącznie obie egzekucje. W tym też okresie, tj. 19 sierpnia 2008 r. przyznano M. B. pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków i kosztów leczenia w kwocie 200 zł. Stwierdzono też, że skarżący posiada zadłużenie wobec wierzycieli prywatnych (od 2000 r.) - łącznie ok. 11.000 zł. Dłużnik sam prowadzi gospodarstwo domowe, nie ma innych osób na utrzymaniu, nie posiada też nieruchomości ani ruchomości, jedynie drobny sprzęt AGD. Z przyznanej renty w wysokości ok. 750 zł komornik sądowy co miesiąc potrąca kwotę 186,81 zł, wobec czego skarżącemu pozostaje kwota 463,20 zł netto, z której pokrywa wszelkie wydatki, także te związane z leczeniem. Skarżącemu przyznano też dodatek mieszkaniowy w kwocie 208,33 zł do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ wskazał też, że z przedstawionych przez dłużnika rachunków wynika, iż jego koszty utrzymania wynoszą ok. 290 zł miesięcznie, z tego: 171,70 zł pozostała część czynszu, ok. 80 zł rachunki za energię elektryczną, 30 zł za abonament telefoniczny, a ponadto ok. 110 zł przeznacza na zakup lekarstw. W związku z tym skarżący zmuszony jest korzystać z pomocy rodziny i przyjaciół. Podkreślono też w decyzji, że skarżący jest osobą dotkniętą trwałym inwalidztwem, w stopniu umiarkowanym, a z dokumentów poświadczających jego stan zdrowia wynika też, iż skarżący od dzieciństwa jest leczony okulistycznie, a od 1995 r. z powodu zwyrodnienia plamki oka prawego. Ponadto cierpi na nadciśnienie tętnicze, zwyrodnienia stawowe, kamicę nerek, układu moczowego, dyskopatię, zaćmę, wrzody dwunastnicy. Następnie Sąd I instancji przytoczył treść przepisów art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia wydanego na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 28 ust. 3b tej ustawy. Następnie stwierdził, że organ rentowy w sposób prawidłowy wskazał prawne przesłanki pozwalające umorzyć należności i dokonał ich analizy. W tym zakresie również skarżący uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego. Zasadnie więc wskazano, m.in. z uwagi na prowadzoną egzekucję należności Zakładu ze świadczenia rentowego skarżącego, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wyżej przytoczona "całkowita nieściągalność" należności. Równocześnie zasadnie uznano w tej decyzji, że sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego wskazuje, iż aktualnie nie jest on w stanie spłacić należności ZUS, ponieważ pociągnęłoby to dla niego zbyt ciężkie skutki, zwłaszcza w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych - co formalnie wyczerpuje przesłankę ważnego interesu osoby zobowiązanej, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia. Oceniając argumentację organu, która mimo takiego stwierdzenia przesądziła o odmowie umorzenia należności, WSA w S. nie podzielił poglądu organu, że w sytuacji, gdy skarżący ma również innych wierzycieli cywilnoprawnych, odstąpienie od egzekucji nie zmieni jego sytuacji materialnej, ponieważ należności składkowe jako należności publicznoprawne mają charakter uprzywilejowany i korzystają, co do zasady, z pierwszeństwa zaspokojenia w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd uznał, że takie stwierdzenie organu może budzić wątpliwości, bowiem umorzenie znacznego zadłużenia skarżącego wobec ZUS niewątpliwie formalnie poprawiłoby jego sytuację, zmniejszając kwotę ogólnego zadłużenia i stwarzając, przynajmniej teoretycznie, możliwość spłaty zadłużenia wobec innych osób (zwłaszcza przy niewielkiej kwocie egzekwowanego przez komornika zadłużenia wobec PKO BP SA - pozostałe zobowiązania, jak oświadczył skarżący, dotyczą osób bliskich i mogą być w przyszłości umorzone lub darowane). WSA w S. podzielił natomiast pozostałe argumenty organu, że szczególny charakter zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, które z tego powodu powinny być zaspokajane przed zobowiązaniami cywilnoprawnymi dłużnika, a także wynikająca z w/w przepisów u.s.u.s. i rozporządzenia zasada, iż decyzje ZUS w zakresie umarzania należności Zakładu z tytułu składek mają charakter uznaniowy. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa (w tym wskazywanych w skardze przepisów Konstytucji i kpa) w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest bowiem władny zmienić tej decyzji, ani też rozstrzygnąć sprawy administracyjnej poprzez umorzenie należności ZUS, nie może też nakazać Zakładowi takiego umorzenia. Decyzja w tym zakresie pozostawiona jest bowiem do uznania organu. Decyzja taka może być jedynie uchylona w sytuacji, gdy Sąd uzna, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy narusza ona prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazania ponownego rozpoznania sprawy przez organ. Uznał bowiem, że materiał dowodowy został zebrany w całości, został wnikliwie rozpatrzony przez organ, a dokonana ocena tego materiału - poza w/w zastrzeżeniem, nie mającym wpływu na wynik sprawy - nie pozwala na uznanie, że decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, nakazującym jej uchylenie. W skardze kasacyjnej od tego wyroku M. B. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Kasator powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz art. 17 ustawy o zmianie u.s.u.s. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że brak było podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pomimo istnienia ważnego interesu osoby zobowiązanej. Uzasadniając wskazany zarzut autor skargi kasacyjnej zauważył, że organ rentowy nie uzasadnił w sposób obiektywny, dlaczego ciężka sytuacja materialna skarżącego nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu składek, jak również w ogóle nie rozważył, czy odmowa umorzenia zaległości i w konsekwencji ich egzekwowanie nie pogłębi ubóstwa podatnika. Rozpatrując "ważny interes osoby zobowiązanej" należy bowiem mieć na uwadze nie tylko sytuacje nadzwyczajne, losowe przypadki, gdy osoba ta nie jest w stanie uregulować swoich zaległości, ale także normalna sytuację ekonomiczną, w tym wysokość uzyskiwanych przez tę osobę dochodów oraz konieczność ponoszenia wydatków. W ocenie skarżącego nie jest wystarczająca argumentacja podnoszona przez organ rentowy, iż należności składkowe jako należności publicznoprawne mają charakter uprzywilejowany i korzystają co do zasady z pierwszeństwa zaspokojenia. Powoływanie się przez organ rentowy na taką argumentację wyklucza bowiem skuteczną realizację tego przepisu, jak również celu, dla którego został on stworzony. Kasator powołał się też na to, że kwota będąca przedmiotem umorzenia jest dla organu rentowego kwotą "mikroskopijną", a dla niego "niebotyczną". Jej umorzenie poprawi bowiem i tak już krytyczną sytuację majątkową skarżącego. Nie sposób się przy tym zgodzić z organem rentowym, że odstąpienie od egzekucji nie zmieni sytuacji materialnej zobowiązanego. Oprócz egzekucji wszczętych na wniosek organu, nie toczy się bowiem wobec niego żadne inne postępowanie egzekucyjne. Natomiast wskazywane przez skarżącego zadłużenie w wysokości 10.000 zł, to prywatne zobowiązania wobec osób bliskich, które mogą być umorzone lub darowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zarzuca naruszenia żadnych przepisów proceduralnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy, będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji, dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Jedyny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczył naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz art. 17 ustawy o zmianie u.s.u.s., poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że brak było podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, pomimo istnienia ważnego interesu osoby zobowiązanej. Artykuł 28 ust. 1-3 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umarzania należności z tytułu składek w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym sytuacje, w jakich zachodzi całkowita nieściągalność są określone wyczerpująco w art. 28 ust. 3 pkt 1-6. Wyjątek od tego unormowania jest przewidziany w art. 28 ust. 3a - należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo ich całkowitej nieściągalności. Jednocześnie w art. 28 ust. 3b upoważniono ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad ich umarzania z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności i stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przy wykonywaniu tego upoważnienia w § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umorzenia składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one jako przykładowe, następujące sytuacje: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W związku z tym, że przepis art. 28 ust. 3a usus został dodany do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez art. 1 pkt 11 lit. c) ustawy o zmianie u.s.u.s. z dniem 1 stycznia 2003 r., nie objął on swoim działaniem należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych do dnia 31 grudnia 1998 r. oraz należności z tytułu składek na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r. Dlatego w art. 17 ustawy o zmianie u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu tych składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. Analizując treść skargi kasacyjnej należy dojść do wniosku, że złożony w sprawie zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczy tzw. błędu subsumcji polegającego na niezastosowaniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz art. 17 ustawy o zmianie u.s.u.s., mimo zaistnienia przewidzianych w tych przepisach przesłanek umorzenia należności z tytułu składek. Tak odczytany zarzut należy uznać za zasadny. Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd I instancji zaakceptował ustalenie organów administracji, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności z tytułu składek przewidziane w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ustalenie to, nie może być w sprawie przedmiotem jakiejkolwiek weryfikacji ze względu na wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie przy rozpoznawaniu sprawy granicami skargi kasacyjnej (zarzucającej w niniejszej sprawie jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego) oraz z uwagi na treść art. 134 § 2 p.p.s.a., który ma w sprawie odpowiednie zastosowanie z mocy art. 193 tej ustawy. Mimo wskazanego ustalenia organy administracji, a za nimi WSA w S. uznały, że nie można umorzyć przedmiotowych należności z przyczyn, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie usprawiedliwiają takiej odmowy. Błędny jest w szczególności pogląd, że publicznoprawny, a przez to uprzywilejowany charakter należności składkowych uzasadnia odmowę ich umorzenia. Pogląd taki nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Ani przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ani też żaden inny przepis nie wyłącza należności publicznoprawnych spośród należności podlegających umorzeniu. Art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nawet wprost dotyczy takich właśnie należności. Uzasadnianie więc odmowy umorzenia należności, których dotyczy art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ich uprzywilejowanym, publicznoprawnym charakterem, wyłączałoby możliwość jego stosowania i realizacji celu, któremu ma służyć. Taka wykładnie, podważająca w istocie zasadę racjonalności ustawodawcy, nie może zyskać akceptacji. Drugi podany w zaskarżonym wyroku powód odmowy umorzenia przedmiotowej należności, również nie zasługuje na uwzględnienie. Mają rację organy administracji, a za nimi sąd I instancji, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest jednak stanowisko, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach prawa przesłanki. Ocena zaistnienia powołanych w ustawie przesłanek z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Organ bezwzględnie zobligowany jest ocenić i dać temu wyraz w pisemnym uzasadnieniu decyzji, czy sytuacja wnioskodawcy uzasadnia umorzenie należności składkowych. Dopiero w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia tych należności organ uprawniony jest rozważać, czy mimo to zachodzą okoliczności, które pozwolą nie stosować omawianej instytucji. Organ musi przedstawić powody, dla których odmówił umorzenia niespłaconych składek - mimo istnienia ustawowych przesłanek ku temu. Powody te winny odnosić się do okoliczności konkretnej sprawy i świadczyć o tym, że nie ma podstaw do potraktowania wnioskodawcy w sposób szczególny. Powodem takim nie może być jednak wyłącznie uznaniowy charakter decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek. Powołanie się przez organy administracji na taki charakter tej decyzji bez wskazania konkretnych i przekonywujących powodów odmowy umorzenia przedmiotowych należności oraz zaaprobowanie przez Sąd I instancji takiej sytuacji, świadczy o błędnym pojmowaniu uznaniowego charakteru decyzji, o jakiej mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w § 3 powoływanego w sprawie rozporządzenia. Należy przy tym pamiętać, że w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, tj. wtedy, gdy organy administracji stwierdziły zaistnienie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, te same przesłanki nie mogą uzasadniać odstąpienia od umorzenia należności składkowych. Te same okoliczności nie mogą bowiem uzasadniać i równocześnie nie uzasadniać umorzenia należności z tytułu składek. Przesłankami, które mogą uzasadniać odstąpienie od umorzenia należności składkowych mogą więc być jedynie przesłanki inne, niż wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Przykładowo można tu wymienić stan finansów ubezpieczeń społecznych, który został wskazany jako kryterium konieczne do uwzględnienia przy określaniu przez Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a usus (art. 28 ust. 3b in fine usus). Żadnych takich przesłanek jednak w zaskarżonym wyroku nie wskazano. Oznacza to, że odmowa umorzenia przedmiotowych należności z powołaniem się na uznaniowy charakter takiej decyzji, a bez wykazania, dlaczego uzasadnione jest odstąpienie od umorzenia należności składkowych – była w niniejszej sprawie wadliwa. Ponieważ złożony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, albowiem z mocy art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a. w tym zakresie rozstrzygnie referendarz sądowy.