II SA/Ol 573/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie wypłacenia części uposażenia oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją personalną z dnia 26 lutego 2009r., Nr "[...]", Dyrektor Aresztu Śledczego w B., działając na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, art. 120 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761, ze zm., dalej jako: ustawa o s.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm, dalej jako: k.p.a.), wypłacił A. Z. cześć uposażenia w wysokości 3.935 zł, którego wypłata została zawieszona na skutek zawieszenia A. Z. w czynnościach służbowych na okres od 21 listopada 2008r. do 20 lutego 2009r. Uzasadniając orzeczenie podniósł, że A. Z. decyzjami personalnymi z dnia 20 listopada 2008r., 29 grudnia 2008r. oraz z dnia 29 stycznia 2009r. został zawieszony w czynnościach służbowych na łączny okres trzech miesięcy, tj. od dnia 21 listopada 2008r. do dnia 20 lutego 2009r. w związku z toczącym się wobec niego postępowaniem dyscyplinarnym. Wraz z zawieszeniem w czynnościach służbowych, na podstawie art. 120 ust. 1 ustawy o s.w., zawieszono mu od 1 grudnia 2008r. do 28 lutego 2009r. wypłatę 50% należnego uposażenia. Jednocześnie prowadzone wobec A. Z. postępowanie dyscyplinarne zakończone zostało orzeczeniem Dyrektora Aresztu Śledczego, utrzymanym następnie w postępowaniu odwoławczym przez Sąd Dyscyplinarny, wymierzeniem mu kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności na zajmowanym stanowisku. Wskazał, iż w myśl art. 120 ust. 2 ustawy o s.w. w razie uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusz otrzymuje część uposażenia, którego wypłata została zawieszona, oraz podwyżki tego uposażenia, wprowadzone w okresie zawieszenia. Dlatego też, w związku z ustaniem przyczyn stanowiących podstawę zawieszenia, należało funkcjonariuszowi wypłacić tę część uposażenia, którego wypłata została zawieszona. W odwołaniu od powyższej decyzji A. Z. wniósł o stwierdzenie jej nieważności z powodu: naruszenia prawa, tj. art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 wraz z art. 107 k.p.a., błędnej interpretacji przytoczonego w treści zaskarżonej decyzji prawa do wadliwie przyjętego przez organ stanu faktycznego i nie dostosowanie się do obowiązku terminowej i prawidłowej wypłaty wynagrodzenia. Nadto nie wyjaśnienie przez organ pierwszej instancji podstawy i przyczyny powstałej zwłoki w wypłacie wynagrodzenia, jak i podjęcia czynności zwrotu wynagrodzenia po terminie płatności i dopiero na wyraźne żądanie skarżącego, nieuwzględnienia wypłaty odsetek za zwłokę z powodu opóźnienia w obowiązkowej płatności wynagrodzenia, naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 31 ust.1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o s.w. w związku z art. 94 pkt. 5 i art. 300 ustawy Kodeks pracy w związku z art. 481 § 1 ustawy Kodeks cywilny, a także przekroczenie przez organ pierwszej instancji uprawnień i obowiązków polegających na samowolnym pomniejszeniu wynagrodzenia. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że jeżeli pracodawca nie świadczy na rzecz pracownika w ustalonym terminie wynagrodzenia z przyczyn, za które ponosi odpowiedzialność lub świadczy je niewłaściwie, to podlega odpowiedzialności odszkodowawczej jako organ. Pracownik może żądać zarówno wykonania zobowiązania, jak i naprawienia szkody wynikłej ze zwłoki, a przede wszystkim wypłaty odsetek od zwłoki z tytułu należnego wynagrodzenia. Podniósł, iż wystąpił do Dyrektora Aresztu o wypłatę odsetek, jednakże organ w tej kwestii nie wypowiedział się. Dodał, że terminowa i prawidłowa wypłata należnego wynagrodzenia została włączona do katalogu podstawowych powinności i obowiązków pracodawcy, którym jest również Dyrektor Aresztu Śledczego. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. decyzją z dnia 8 kwietnia 2009r., Nr "[...]", utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31 ust. 4, art. 37 ust. 2 i art. 120 ustawy o s.w. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy o s.w. funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo nieumyślne, ścigane z urzędu, lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby. Zawieszenie następuje w zasadzie na czas nie dłuższy niż trzy miesiące, lecz w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia można przedłużyć (art. 37 ust. 3 ustawy). Z kolei funkcjonariuszowi zawieszonemu w czynnościach służbowych przysługuje połowa należnego uposażenia (art. 120 i 121 ustawy o s.w.). Argumentował, że stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Więziennej, uregulowany w ustawie o s.w. ma charakter publicznoprawny (administracyjnoprawny), a regulacje prawne w zakresie mianowania na stanowisko służbowe, prawa do uposażenia, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy uregulowane są w art. 31 ust. 1 ustawy. Kwestia uposażeń i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszy uregulowana jest z kolei w rozdziale 7 ustawy o s. w. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie będą miały zastosowanie przepisy ustawy Kodeksu pracy (art. 94 pkt 5), wbrew twierdzeniu skarżącego, z uwagi na to, iż stosunek służbowy funkcjonariusza zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o s.w. powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby i jest to stosunek administracyjnoprawny, do którego przepisy prawa pracy z pewnymi wyjątkami nie mają zastosowania. Podniósł, że przepisy ustawy o s.w., ustanawiając prawo do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy służby mundurowej "z góry" - nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego uposażenia. Dodał, że w myśl uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26.01.2006r., sygn. III PZP 1/05, funkcjonariusz może żądać odsetek za czas opóźnienia w wypłacie uposażenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 481 § 1 k.c.) na drodze postępowania cywilnego, gdzie sprawa roszczeń funkcjonariusza służby mundurowej o odsetki od opóźnienia w wypłacie uposażenia jest sprawą cywilną (art. 2 § 1 k.p.c.), a ze względów merytorycznych do jej rozpoznania właściwy jest sąd pracy. Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. Z. żądając jej uchylenia w całości, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7, 9, 10 § 1, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. z powodu niedostosowania decyzji pierwszoinstancyjnej do treści powyższych przepisów i złożonego w postępowaniu wniosku, błędne ustalenie przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, nieuwzględnienie w sprawie przez organy obu instancji uregulowań zawartych w ustawie Kodeks pracy, Kodeks cywilny i k.p.a., co spowodowało wykazanie istotnych dla sprawy faktów w świetle sprzecznym z obowiązującymi przepisami. Zarzucił ponadto organowi odwoławczemu nierozpoznanie istoty sprawy i przeinaczanie występujących w sprawie faktów, co spowodowało zmianę całokształtu obrazu sprawy, a także naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. polegające na nieustosunkowaniu się przez organ do twierdzeń zawartych w odwołaniu. Argumentując wskazał m.in., że na gruncie polskiego porządku konstytucyjnego niedopuszczalne jest przyjęcie, że prawo do żądania odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego w ramach stosunku służbowego uposażenia przysługuje funkcjonariuszowi służb mundurowych jedynie w wypadku, gdy zostało ono przyznane wyraźnym przepisem zamieszczonym w ustawie dotyczącej funkcjonariuszy służby więziennej. Dlatego też odmienne twierdzenia organu w tym przedmiocie są nietrafne i sprzeczne z art. 31 ustawy o s.w. stanowiącym, że do rozstrzygania roszczeń z tytułu uposażenia i innych należności w formie decyzji właściwy jest organ służby więziennej. Dodał, że skoro obowiązek zapłaty wynagrodzenia, zgodnie z zapisami ustawy o s.w., następuje przez wydanie decyzji administracyjnej, to także obowiązek zapłaty odsetek ma charakter administracyjny. Nadto, jeżeli ustawa o s.w. nie rozstrzyga jednoznacznie w jakiej formie mają być wypłacane odsetki, to realizacja przez organ normy prawa administracyjnego w konkretnym stosunku administracyjnoprawnym wymaga rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Podniósł, że skoro stosunek funkcjonariusza służb mundurowych ma charakter publicznoprawny (administracyjnoprawny), to należy uwzględnić treść art. 2 Kodeksu pracy zgodnie, z którym pracownikiem może być osoba, która otrzymuje wynagrodzenie za pracę m. in. na podstawie mianowania. Skoro "zatrudnienie" funkcjonariusza następuje - art. 11 ustawy o s.w. – przez mianowanie, to istnieje możliwość przyjęcia, że stosunek służbowy funkcjonariusza służby więziennej ma charakter administracyjny w zakresie warunków zatrudnienia, a w zakresie świadczeń pieniężnych nosi on cechy stosunku pracy. Pracownik zatem ma prawo do odsetek z tytułu opóźnionej zapłaty należnych za pracę świadczeń pieniężnych dlatego, że przepisy Kodeksu pracy w sprawach nienormowanych przepisami Kodeksu pracy odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego, a art. 5 Kodeksu pracy odsyła do jego stosowania bez względu na zawarty stosunek pracy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 przywołanego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji (vide: wyrok NSA z dn. 22 kwietnia 2005r., sygn. FSK 1943/2004, Lex Polonica nr 414808). Sąd nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy o s.w. "stosunek służbowy funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolności zgłoszenia się do służby". Przepis ten umieszczony jest w rozdziale 3 ustawy, zatytułowanym: Stosunek służbowy funkcjonariuszy. Należy zatem podzielić pogląd organu odwoławczego, iż funkcjonariusza służby więziennej łączy z jednostką organizacyjną, w której pełni służbę, stosunek służbowy, a nie stosunek pracy. Już z samej ustawy wynika, że funkcjonariusz służby więziennej nie jest "pracownikiem", nie jest więc także pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. Zasada ta jest także potwierdzona w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 5 czerwca 1991r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. II SA 35/91, publ. LEX nr 10220) stwierdził m. in., że: "stosunki służbowe" osób zatrudnionych na podstawie mianowania: żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa, Policji i Służby Więziennej nie są stosunkami pracy w rozumieniu art. 2 kodeksu pracy. Również w wyroku z dnia 3 października 2006r. (I OSK 210/66, LEX nr 281419) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że "są dwa rodzaje mianowania (nominacji). Mianowanie (nominacja), które powoduje powstanie stosunku pracy (tzw. służbowego stosunku pracy), o jakim mowa w art. 76 Kodeksu pracy, oraz mianowanie (nominacja), której skutkiem jest powstanie stosunku służbowego o charakterze administracyjnoprawnym. Drugi rodzaj mianowania dotyczy służb mundurowych". Do stosunków tych nie mają zatem zastosowania przepisy kodeksu pracy na mocy ogólnej klauzuli zawartej w art. 5 tej ustawy. Stosunek służbowy funkcjonariusza służby więziennej jest więc stosunkiem administracyjnym. Zgodnie z ustawą o s.w. uprawnienie funkcjonariusza więziennictwa do uposażenia powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe (art. 96 ust. 2), a wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa (art. 102 ust. 3). W tym okresie dopuszczalna jest zmiana uposażenia z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających taką zmianę (art. 102 ust. 1) lub zawieszenie części uposażenia w sytuacjach określonych w art. 120 ust. 1 i art. 121 ust.1 ustawy. Kwestię wypłaty zawieszonej części uposażenia regulują zaś art. 120 ust. 2 i art. 121 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy o s.w. Zgodnie z art. 120 ust. 2 tej ustawy w razie uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych, funkcjonariusz otrzymuje część uposażenia, której wypłata została zawieszona, oraz podwyżki tego uposażenia, wprowadzone w okresie zawieszenia, chyba że został zwolniony ze służby z przyczyn określonych w art. 39 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz ust. 3 pkt 2. Stosownie zaś do art. 121 ust. 2 ustawy o s.w. w razie prawomocnego umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, funkcjonariusz otrzymuje część uposażenia, której wypłata została zawieszona oraz podwyżki tego uposażenia, wprowadzone w okresie zawieszenia, choćby umorzenie lub uniewinnienie nastąpiło po zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że kwestia dopuszczalności roszczenia funkcjonariusza służby więziennej o zapłatę odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego mu w ramach stosunku służbowego uposażenia nie została ujęta w ustawie o s.w. Wprawdzie należne funkcjonariuszowi służb mundurowych uposażenie z tytułu świadczonej przezeń służby ma swą podstawę w publicznoprawnym (administracyjnoprawnym) stosunku służbowym, ale nie oznacza to, że nie ma ono charakteru wierzytelności pieniężnej, do jakiej z tytułu pełnionej służby nabywa prawo funkcjonariusz publiczny wobec Państwa - Skarbu Państwa. Oznacza to, że nabyte przez funkcjonariusza służb mundurowych w ramach stosunku służbowego prawo do uposażenia ma charakter przysługującego mu prawa majątkowego, którego terminowa wypłata jest elementem koniecznym prawidłowego wykonania przez Państwo (Skarb Państwa) tego obowiązku (zobowiązania). Właśnie dlatego, na podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, z chwilą wymagalności należnego funkcjonariuszowi służby mundurowej uposażenia podlega ono równej dla wszystkich praw majątkowych ochronie prawnej. Wskazał na to również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 10 lipca 2000r. (sygn. SK 12/99, publ. LEX nr 41215) stwierdził, że: polski ustawodawca "nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania wynikające z czynności jedno- i dwustronnych, aktów administracyjnych, z czynów niedozwolonych, z bezpodstawnego wzbogacenia oraz z innych zdarzeń, z którymi ustawa łączy powstanie zobowiązania. Niewykonanie lub nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga za sobą skutki wskazane w Kodeksie cywilnym. W odniesieniu do zobowiązań pieniężnych może to być - obok sankcji ogólnych - obowiązek płacenia odsetek. Najważniejszym przepisem ustawowym przewidującym obowiązek płacenia odsetek jest właśnie przepis wprowadzający sankcję nienależytego wykonania zobowiązania pieniężnego, a mianowicie art. 481 k.c., który stanowi: "Jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia; Obowiązek ten powstaje niezależnie od źródła, z którego zobowiązanie zapłaty wynika." Stąd, jakkolwiek przepisy ustawy o Straży Granicznej (podobnie, jak i przepisy innych powołanych wyżej ustaw dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy Policji, Służby Więziennej, Biura Ochrony Rządu oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu) w ogóle nie zawierają postanowień dotyczących możliwości żądania przez funkcjonariusza służb mundurowych odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego mu w ramach stosunku służbowego uposażenia, to jednak nie uzasadnia to stwierdzenia, że skoro funkcjonariusz służby mundurowej "nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p., lecz funkcjonariuszem Państwa, wykonującym służbę na podstawie stosunku administracyjnoprawnego," oraz "brak jest przepisów prawa materialnego i procesowego, które odsyłałyby do stosowania Kodeksu cywilnego w odniesieniu do jego prawa do odsetek, to prawo do odsetek mu nie przysługuje", ponieważ "prawo do odsetek istnieje wtedy, gdy przepis je ustanawia". Uwzględniając powyższe stanowisko prawne, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, wskazać zatem należy, iż kwestią bezsporną jest, że funkcjonariuszowi służby więziennej przysługuje prawo do wystąpienia z roszczeniem do żądania odsetek od zaległego wynagrodzenia. Zauważyć również trzeba, że w uzasadnieniu omawianego wyroku z dnia 10 lipca 2000r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego należy rozumieć w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna. Podzieliwszy powyższy pogląd prawny Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 stycznia 2006r., sygn. III PZP 1/05 (publ. LEX nr 167814) zajął stanowisko, iż nie jest konieczne - przy zastosowaniu art. 64 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i w oparciu o art. 481 § 1 k.c. - wywodzenie prawa funkcjonariusza służby mundurowej do odsetek z tytułu opóźnionej wypłaty uposażenia na drodze postępowania cywilnego, bowiem sprawa "roszczenia" funkcjonariusza o odsetki za opóźnienie w wypłacie uposażenia jest sprawą cywilną (art. 2 § 1 k.p.c.), a ze względów merytorycznych do jej rozpoznania właściwy jest sąd pracy. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stwierdzić bowiem należy, że organy służby więziennej w postępowaniu administracyjnym nie mogły przyznać skarżącemu żądanych odsetek - takich należności skarżący może dochodzić w postępowaniu przed sądem pracy. Ponadto Sąd nie znalazł innych merytorycznych uchybień zakwestionowanego aktu, które winien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.