II GSK 875/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Renata Kantecka (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 319/09 w sprawie ze skargi Ł. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2009r., sygn. akt I SA/Sz 319/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę Ł. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej ARiMR) z dnia [...] lutego 2009r. w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007r. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 25 kwietnia 2007r. do Biura Powiatu [...] i miasta S. ARiMR, wpłynął wniosek Ł. T. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Do płatności zgłoszono 10 działek rolnych o łącznej powierzchni 90,43 ha, położonych na 5 działkach ewidencyjnych. W dniach 14 - 16 listopada 2007r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę na miejscu, w wyniku której ustalono, że zadeklarowana powierzchnia działek o oznaczeniach C, D, E, F, H, I jest większa od powierzchni stwierdzonej, a w przypadku działek A i B – mniejsza od stwierdzonej. W zgłoszonych zastrzeżeniach do raportu z czynności kontrolnych, wnioskodawca zarzucił sprzeczność wyników kontroli z ustaleniami związanymi z przestrzeganiem minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej oraz naruszenie §1 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. nr 46, poz.306). Stwierdził, że kontrolujący powinni zmierzyć obszar całej zgłoszonej działki rolnej i dopiero określając jej wielkość, wykazać czy działka ta spełnia minimalne warunki utrzymania w dobrej kulturze rolnej, a jeżeli nie , to na jakiej powierzchni takich wymagań nie spełnia. Zaznaczył również, iż na zgłoszonym obszarze hoduje zwierzęta gospodarskie z gatunku jeleniowatych i daniele, dlatego też pastwiska kosi tylko na wiosnę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu P. i miasta S. odmówił wnioskodawcy przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) i nałożył sankcje w odniesieniu do tych płatności Strona nie zgodziła się z powyższym i wniosła odwołanie, w którym zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego dotyczącego wielkości działek rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności. Wskazała, że zadeklarowane powierzchnie działek rolnych są prawidłowe i zgodne ze stanem rzeczywistym, ponieważ ustalone zostały na podstawie wypisów z ewidencji gruntów. Producent rolny podkreślił też, że zadeklarowane grunty są zgodne z minimalnymi normami, gdyż wypasane są na ich zwierzęta, a wiosną okrywa roślinna jest koszona. W przypadku nie uwzględnienia odwołania strona wniosła o rozważnie możliwości odstąpienia od nałożenia sankcji, informując, że składała wniosek po raz pierwszy, a 50% różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną została przekroczona tylko o 0,7%. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w odniesieniu do płatności JPO powierzchnia zadeklarowana wynosiła 90,43 ha, a stwierdzona w wyniku kontroli 59,99 ha (różnica 50,74 %). W odniesieniu do płatności UPO i PZ organ wskazał, iż także ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną, które wyniosły 87,09 %, wszystkie płatności uzupełniające zostały odmówione i nałożono sankcje. Organ odwoławczy podkreślił, że kontrola została przeprowadzona rzetelnie, przez posiadających odpowiednie kwalifikacje inspektorów oraz z wykorzystaniem specjalistycznego sprzętu. Potwierdzeniem powyższego jest dokumentacja zdjęciowa. Odnosząc się do twierdzeń, iż strona wypełniła wniosek w oparciu o wypisy z rejestru gruntów, organ wskazał, że sam wypis z ewidencji gruntów ma jedynie charakter pomocniczy, dane zawarte w ewidencji są często nieaktualne i nie odzwierciedlają stanu, w jakim znajdują się poszczególne działki rolne. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną kontrolę na miejscu, a zawyżenie powierzchni - stwierdzone podczas postępowania - jest naruszeniem obowiązujących przepisów prawa i jako takie musi być sankcjonowane. Na powyższe rozstrzygnięcie Ł. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania: - art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako Kpa), przez błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, - art. 107 § 3 Kpa, poprzez brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w sposób adekwatny do przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, - art. 10 § 1 Kpa, poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a tym samym brak zapewnienia jej czynnego udziału we wszystkich stadiach postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że formularz wniosku złożonego przez wnioskodawcę był częściowo wypełniony przez Agencję i dostarczony rolnikowi wraz z materiałem graficznym, co świadczy, że wnioski o płatności do działek rolnych były składane w latach ubiegłych. Przywołując treść art.3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. nr 35, poz.217, zwanej dalej ustawą o płatnościach), Sąd stwierdził, że organy ARiMR są zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w miejsce wynikającego z Kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Konsekwencją powyższego jest konieczność wzmożenia aktywności stron, gdyż postępowanie w sprawach płatności oparte zostało na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Sąd I instancji wskazał, że także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań określona w art.10 § 1 Kpa, w ustawie o płatnościach została wyraźnie ograniczona. Organ został zwolniony z obowiązku zapewnienia stronie, która nie składa takiego żądania, czynnego udziału w sprawie. Wobec powyższego, Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art.10 § 1 Kpa. Sąd stwierdził, że poczynione przez organy ustalenia w zakresie różnicy areału gruntów zgłoszonych we wniosku, a uprawnionych do otrzymania płatności są prawidłowe i znajdują potwierdzenie w protokole kontroli i dołączonych fotografiach. Zadrzewienie działek D i E wynika już z załącznika graficznego złożonego przez skarżącego do wniosku o płatności. Do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych jeśli ubiega się o pomoc finansową do nich, przy czym działki rolnej nie można utożsamiać z obszarem działki ewidencyjnej, opisanej w ewidencji gruntów. Pojęcia działki ewidencyjnej bez względu na znajdujący się na niej rodzaj użytku rolnego nie można traktować równoznacznie z pojęciem działki rolnej. Działka rolna może, ale nie musi zajmować całej powierzchni działki ewidencyjnej, może też być położona na kilku graniczących ze sobą działkach ewidencyjnych, a także na jednej działce ewidencyjnej może znajdować się kilka działek rolnych. Wypis z ewidencji gruntów i budynków pomimo, że jest dokumentem urzędowym nie może być traktowany jako najważniejsze źródło dowodowe, co do posiadanych przez rolnika działek rolnych, ponieważ nie zawiera żadnych danych dotyczących działek rolnych. Źródłem wszelkich danych związanych z działkami rolnymi jest wniosek strony o przyznanie płatności, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest przeprowadzanie kontroli na miejscu. Kontrola na miejscu i wykonywanie w jej trakcie pomiary są rozstrzygającym sposobem ustalenia, jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych. Nie są mierzone działki ewidencyjne, lecz działki rolne, bowiem to do tych terenów przysługują płatności obszarowe. Podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności, powierzchni gruntów zgodnie z aktualnymi danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza, że wniosek został poprawnie złożony, a zawarte w nim dane zgodne są z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych. Rolnik składając wniosek o płatności powinien wskazać obszar działek rolnych pomniejszony m.in. o obszar zadrzewiony, stawy, drogi dojazdowe do pól. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu związanego z naruszeniem art.107 § 3 Kpa i podniósł, że w uzasadnieniu wskazano jakie i o ile działki miały zawyżoną lub zaniżoną powierzchnię w stosunku do powierzchni zadeklarowanej we wniosku o płatności. Zgodził się z organem, że po ustaleniu zawyżenia powierzchni działek rolnych nie ma potrzeby ustalania, czy działki rolne utrzymywane były zgodnie z normami minimalnymi, gdyż już samo zawyżenie ich powierzchni ponad określony przepisami procent wyklucza otrzymanie płatności. Ł. T. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art.174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego: I. art.151 w związku z art.145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z : - art.3 ust.1 ustawy o płatnościach w związku z art.80 Kpa oraz art.3 ust.2 pkt 2 ustawy o płatnościach, poprzez oddalenie skargi w wyniku takiej oceny materiału dowodowego, która nie uwzględniła faktu, że skarżący co do części działek podał jej powierzchnię zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów oraz nieuzasadnionego przyjęcia, że różnica pomiędzy wielkością obszaru podaną przez skarżącego, a ustaloną w wyniku kontroli ma charakter zawiniony przez stronę, co winno skutkować uznaniem, że oparcie się przy składaniu wniosku na dokumentach urzędowych jakim jest wypis z ewidencji gruntów nie może stanowić podstawy do uznania wnioskodawcy za winnego złożenia błędnego wniosku, Sąd zaś uznał, że organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy i w związku z tym w sprawie nie mógł mieć zastosowania art.68 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE L nr 141 z 2004r. s.18-58 ze zm., dalej jako rozporządzenie nr 796/2004) oraz rozporządzenia Komisji nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L nr 342 z 2004r. s.1 ze zm., dalej jako rozporządzenie nr 1973/2004), - art.3 ust.1 ustawy o płatnościach w związku z art.107 § 3 Kpa, poprzez oddalenie skargi w związku z uznaniem, że uzasadnienie decyzji nie narusza prawa, gdyż wskazuje jakie i o ile działki rolne zawyżają lub zaniżają powierzchnię w stosunku do powierzchni deklarowanej, podczas gdy organ nie dokonał oceny istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych oraz argumentów podnoszonych przez stronę, II. art.151 w związku z art.145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z : art.51 ust.2 i art.68 ust.1 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art.138 ust.1 i art.136 rozporządzenia nr 1973/2004, poprzez nie przyjęcie, że działanie strony jest niezawinione w myśl art.68 ust.1 ww. rozporządzenia, III. art.51 ust.2 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art.138 ust.1 rozporządzenia nr 1973/2004, poprzez ich błędne zastosowanie, bowiem z uwagi na niezawinione działanie strony, o którym mowa w art.68 ust.1 rozporządzenia nr 796/2004, brak było podstaw do ich zastosowania, IV. art.68 ust.1 rozporządzenia nr 796/2004 i art.136 rozporządzenia nr 1973/2004, poprzez ich niezastosowanie, mimo niezawinionego działania strony w przedmiotowej sprawie, co uzasadniało ich zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną wymienia art. 174 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię to mylne zrekonstruowanie treści normy prawnej zawartej w określonym przepisie, a naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd polegający na mylnym przyjęciu lub błędnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w postępowaniu administracyjnym faktami a przepisem prawnym. Również druga z ustawowych podstaw skargi kasacyjnej może przybierać takie same formy jak naruszenie prawa materialnego, przy czym w sytuacji posłużenia się tą podstawą kasacyjną strona skarżąca zobligowana jest do wskazania potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy wytkniętym uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadminiostracyjnego. Zważyć bowiem trzeba, że tylko takie uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji, w pierwszym rzędzie rozważenia wymaga zasadność zarzutu o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny jedynie w stosunku do określonego, ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. W omawianym kontekście, skoro skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i obowiązuje rygor związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, zatem sąd kasacyjny bada trafność ustaleń faktycznych przyjętych w zaskarżonym wyroku tylko wówczas, gdy skarżący skutecznie powołał się na stosowną podstawę kasacyjną, wynikającą z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi oddalenie skargi w wyniku uznania, że organ prawidłowo dokonał oceny materiału dowodowego, która to ocena nie uwzględnia faktu, że skarżący co do części działek podał jej powierzchnię zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów. Z powyższego zaś wywodzi, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a uprawnioną do płatności powstała wskutek niezawiniony przez stronę, stąd nie ma podstaw do stosowania sankcji określonych w decyzji. Stosownie do art.3 ust.2 pkt 2 ustawy o płatnościach, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich, płatności uzupełniających oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oceny czy dana okoliczność została udowodniona organ dokonuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art.3 ust.1 ustawy o płatnościach w związku z art.80 Kpa). W wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy stwierdzono, iż powierzchnia działek rolnych uprawnionych do płatności JPO wynosi 59,99 ha, a zatem jest o 50,74% mniejsza od powierzchni zadeklarowanej, natomiast procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych, a uprawnionych do płatności UPO, wynosi 87,09 %. Takie ustalenia obligowały organy do zastosowania art.51 ust.2 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art.138 ust.1 rozporządzenia nr 1973/2004. Odnosząc się do podnoszonej w toku postępowania przez stronę okoliczności, iż wniosek o przyznanie płatności wypełniała na podstawie danych zawartych w wypisie z rejestru gruntów, organ wskazał, iż takie działanie nie było prawidłowe, gdyż wypis z ewidencji gruntów ma jedynie charakter pomocniczy. Sąd I instancji odnosząc się do powyższej kwestii bardzo szczegółowo i szeroko przedstawił różnicę pomiędzy działkami ewidencyjnymi, a działkami rolnymi. Podkreślić w tym miejscu należy, iż płatności obszarowe przysługują do działek rolnych, a nie ewidencyjnych. Zgodnie bowiem z art.7 ust.1 ustawy o płatnościach, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art.143b ust.4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, pod warunkami określonymi w tym przepisie. Pojęcie działki rolnej zdefiniowane zostało w art.3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004r. nr 10, poz.76), jako zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Również z treści § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. nr 46, poz.310), jednoznacznie wynika, iż pojęcie działki ewidencyjnej nie jest tożsame z pojęciem działki rolnej. We wniosku o przyznanie płatności wnioskodawca jest bowiem zobowiązany do złożenia oświadczenia m.in. o powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej. Działki rolne, ze względu na zmienny ich charakter, nie są przedmiotem wpisu do ewidencji gruntów, ani innych rejestrów. Producent rolny we wniosku o przyznanie płatności jest natomiast zobowiązany podać zarówno działki rolne (ich powierzchnię, prowadzoną na nich uprawę), jak i działki ewidencyjne, na których są one położone. Dlatego też podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza, że wniosek został złożony poprawnie. W konsekwencji powyższego nie można uznać, iż powołując się jedynie na wypełnienie wniosku na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów wnioskodawca nie jest winny nieprawidłowości. Stosownie do art.68 rozporządzenia nr 796/2004, obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Przepis ten daje zatem organowi możliwość niezastosowania obniżek i wyłączeń przy przyznawaniu płatności do gruntów rolnych tylko w stosunku do rolnika, który złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Wymienione przesłanki w przypadku wniosku Ł. T. niewątpliwie nie zostały spełnione, przede wszystkim dlatego, że zgłosił on do płatności w roku 2007 działki o powierzchni większej niż uprawnione, powołując się jedynie na dane zawarte w ewidencji gruntów, bez dokonania pomiaru działek rolnych. W niniejszej sprawie przedmiotowy wniosek nie był zatem złożony poprawnie pod względem faktycznym, a wnioskodawca nie wykazał w toku postępowania, iż nie jest winny nieprawidłowości. Zdaniem Sądu w sprawie można mówić o niedbalstwie wnioskodawcy. Producent rolny, składając wniosek o płatności bezpośrednie, winien wskazać w nim stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów (zarówno odnośnie powierzchni upraw, jak i ich rodzaju), nie zaś opierać się wyłącznie na danych zawartych w ewidencji gruntów. Konsekwencją stwierdzonego stanu rzeczy było zastosowanie sankcji przewidzianych w rozporządzeniu nr 796/2004 oraz rozporządzeniu nr 1973/2004. Zaznaczyć także należy, że na żadnym wcześniejszym etapie postępowania skarżący nie powoływał się na istnienie jakichkolwiek okoliczności wyłączających jego winę w podaniu nieprawidłowych danych we wniosku. Wskazywał tylko , że wniosek wypełniał na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów. Do tego też odniósł się organ, a następnie w ślad za nim Sąd I instancji. Podkreślić w tym miejscu należy, że Sąd orzeka wyłącznie na podstawie akt sprawy i dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych. Skoro zatem skarżący nie wskazywał przed organami na istnienie przesłanek z art.68 rozporządzenia nr 796/2004, to tym samym Sąd nie mógł zarzucić organom, że okoliczności tych nie rozważył. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art.151 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art.3 ust.1 ustawy o płatnościach w związku z art.80 Kpa oraz w związku z art.3 ust.2 pkt 2 ustawy o płatnościach. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie zastosowania art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 i art.138 ust.1 rozporządzenia nr 1973/2004 w wyniku uznania, że działanie wnioskodawcy nie było niezawinione oraz niezastosowania art.68 ust.1 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art.136 rozporządzenia nr 1973/2004, mimo niezawinionego działania wnioskodawcy. Strona skarżąca - jak wnosić należy z uzasadnienia skargi kasacyjnej - w istocie z zebranego w sprawie materiału dowodowego wyprowadza przeciwne wnioski, dokonując odmiennej oceny dowodów niż Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., lecz jednocześnie nie sformułowała w podstawach kasacyjnych zarzutu naruszenia normy art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis powoływany jest jako podstawa skargi kasacyjnej w wypadku, gdy zarzut sprowadza się do przyjęcia przez wojewódzki sąd administracyjny nieistniejącego stanu faktycznego lub stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej w zakresie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz reguły swobodnej oceny dowodów. Godzi się podkreślić, iż w świetle związania Naczelnego Sądu Administracyjnego skonkretyzowanymi podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej, Sąd ten nie może dokonywać odmiennej kwalifikacji zarzutu skargi kasacyjnej i wyłączona jest możliwość badania naruszenia przepisów prawa, których strona nie wskazała wyraźnie w skardze kasacyjnej. W judykaturze oraz doktrynie wyrażane jest zapatrywanie o niedopuszczalności ustalania w drodze wnioskowania okoliczności uzasadniających rozpoznanie kasacji na podstawie uzasadnienia środka zaskarżenia. (Szerzej: vide A. Kubiak - Kozłowska glosa do wyroku NSA z 11 stycznia 2006 r. II FSK 104/05, OSP Nr 1 z 2007 r., B. Gruszczyński w: B. Dauter i inni "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, str. 453 i n.). Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art.3 ust.1 ustawy o płatnościach w związku z art.107 § 3 Kpa, bowiem z decyzji wynika w sposób jednoznaczny jakie powierzchnie działek rolnych zostały zgłoszone przez wnioskodawcę, a jakie zostały stwierdzone jako uprawnione do płatności na podstawie przeprowadzonej kontroli na miejscu. Wskazać przy tym należy, iż kontrola na miejscu jest jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych we wniosku danych. Zgodnie z art. 22 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisji (WE) nr 118/2004 z dnia 23 czerwca 2004r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 2419/2001 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.Urz. UE L z 2004r. nr 17,s. 7), powierzchnia dziełek rolnych jest ustalana na podstawie wszelkich odpowiednich metod wyznaczonych przez właściwy organ. Kontrole na miejscu i wykonywane w ich trakcie pomiary są zatem rozstrzygającym sposobem ustalenia, jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.