II OSK 1750/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant: Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 312/09 w sprawie ze skargi R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości: oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2008 r. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 1. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Burmistrz S. ustalił dla R. A. opłatę w wysokości 20% z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie C., o powierzchni 4851 m², na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z jej zbyciem, w kwocie 15.085,00 zł. Wysokość opłaty ustalono od wartości nieruchomości na dzień jej zbycia, tj. na dzień 30 maja 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Rada Miejska w S. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym C., w obrębie geodezyjnym G. M. oraz w obrębie geodezyjnym G.. Jednocześnie Rada ustaliła 20% stawkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W wyniku uchwalenia planu działka nr [...] została oznaczona jako teren przeznaczony do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Plan zagospodarowania wszedł w życie 11 kwietnia 2006 r., natomiast R. A. w dniu 30 maja 2008 r. zbył w drodze umowy sprzedaży przedmiotową działkę. Po otrzymaniu aktu notarialnego dokumentującego zbycie nieruchomości, postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Burmistrz S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W toku postępowania ustalono, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosiła 15 075,00 zł., a po uchwaleniu wzrosła do 90.500,00 zł. W konsekwencji opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, równa 20% różnicy wartości ustalonej na dzień jej zbycia, wyniosła 15.085,00 zł. 2. Od powyższej decyzji R. A. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze wnosząc o uchylenie nałożonej opłaty, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem strony w tym konkretnym przypadku na wzrost wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w C. nie miało wpływu uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nieruchomość strony, oznaczona jako działka rolna jest położona pomiędzy dwiema działkami również oznaczonymi jako rolne, na których pomimo tego zostały wybudowane domy jednorodzinne. Tak więc brak planu zagospodarowania, nie stanowił przeszkody w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy na budowę domu jednorodzinnego Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego nie miało więc wpływu na wzrost wartości nieruchomości, która faktycznie miała charakter działki budowlanej. 3. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji wykazał istnienie przesłanek do ustalenia opłaty bowiem, nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed uchwaleniem planu działka nr [...] miała charakter rolny, zaś po uchwaleniu planu status nieruchomości uległ zmianie – działka została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem nieuciążliwych usług i rzemiosła. 4. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o jej uchylenie zarzucił organom administracji naruszenie prawa poprzez nieuwzględnienie zasad określonych w art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu Sąd podał, iż podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest przepis art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przedmiotowa nieruchomość w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 19 kwietnia 2006 r. nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd podniósł, że w świetle art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu wartość nieruchomości przed dniem wejścia w życie uchwały o zagospodarowaniu przestrzennym, należy ustalić na podstawie faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie wyżej wskazanym. Ustalenie sposobu faktycznego wykorzystywania nieruchomości jest okolicznością o podstawowym znaczeniu albowiem wpływa bezpośrednio na ustalenie wartości nieruchomości. W pierwszej kolejności organ administracji zobowiązany był poczynić ustalenia czy faktycznie i do kiedy teren przedmiotowej działki wykorzystywany był jako grunty orne. Poza tym organ zobowiązany był do ustalenia czy będąca przedmiotem postępowania nieruchomość także spełnia kryteria uprawniające do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Powołany przez organ rzeczoznawca nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie opierając się na zapisie dokonanym w rejestrze gruntów. W ocenie Sądu organy obu instancji bezkrytycznie przyjęły stwierdzenia rzeczoznawcy, który nie dokonał analizy faktycznego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości. 7. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wniosło skargę kasacyjną domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ odwoławczy winien uwzględnić faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na przyjęciu, że organ odwoławczy powinien wyjaśnić okoliczności w jaki sposób przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była przed uchwaleniem planu miejscowego, które to uchybienie miało zdaniem Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi R. A. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący organ podał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Nieruchomość stanowiąca grunt rolny nie mogła być inaczej wykorzystywana. Nie podważa tego okoliczność, że grunt był nieuprawiany, Ustalenia rzeczoznawcy majątkowego zawarte w operacie szacunkowym stanowią wystarczający dowód tego jaką wartość miała nieruchomość przed i po uchwaleniu planu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 1. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty natury materialnoprawnej jak i procesowej, te ostatnie podlegają rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Dopiero po niewadliwym ustaleniu okoliczności faktycznych jest możliwe dokonanie subsumcji prawa materialnego. Zakres postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie wyznaczała treść art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy niespornych okolicznościach takich jak uchwalenie planu miejscowego oraz zbycie nieruchomości pozostała do wyjaśnienia wyłącznie okoliczność, czy uchwalenie planu spowodowało wzrost wartości tej nieruchomości. W przepisie tym chodzi o wartość rynkową. Należało zatem ustalić, jaką cenę można by uzyskać za tę nieruchomość, gdyby planu miejscowego nie uchwalono – przy uwzględnieniu dyrektyw zamieszczonych w art. 37 ust. 1 cyt. ustawy; w tym w szczególności "faktycznego wykorzystywania nieruchomości" przed uchwaleniem planu. Tak ustaloną wartość należy porównać z zapłaconą za nieruchomość sumą (o ile odpowiadała wartości rynkowej) i na tej podstawie ocenić czy nastąpiła zmiana wartości, o której w tym przepisie mowa. Skoro już wcześniej (przed uchwaleniem planu) teren był faktycznie wykorzystywany jak twierdzi strona, jako budowlany, nie można wykluczyć, że samo uchwalenie planu nie miało wpływu na wspomnianą wartość rynkową. Nie można przy tym uwzględniać wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z "ruchu cen" spowodowanego innymi niż uchwalenie planu miejscowego, wynikami. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w takiej sytuacji, jak rozpatrywana, należy wykazać bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zmianą wartości nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2009 r. II OSK 1108/08, Lex nr 552816). Opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest związana z samym uchwaleniem planu, ustalającym sposób zagospodarowania terenu lecz z ekonomicznymi skutkami tych ustaleń. Trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że ustalenia faktyczne w tym zakresie nie są wystarczające. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. należało zatem uznać za nieuzasadniony. 2. Niezrozumiałe w kontekście niespornych w tym zakresie ustaleń faktycznych jest uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 zdanie drugie cytowanej ustawy. Przed uchwaleniem planu miejscowego w dniu 17 stycznia 2006 r. nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego działkę nr [...] w obrębie C. Stąd też właśnie "faktyczny" sposób wykorzystania nieruchomości winien być uwzględniony przy ustalaniu ewentualnej zmiany jej wartości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.