II SA/Go 312/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz skarżącego [...] kwotę 453 złote (czterysta pięćdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Burmistrz ustalił dla R.A. opłatę w wysokości 20 % z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 4851 m², na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z jej zbyciem, w kwocie 15.085,00 zł. Wysokość opłaty ustalono od wartości nieruchomości na dzień jej zbycia, tj. na dzień [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż uchwałą nr XXXVI/343/2006 z dnia [...] stycznia 2006 r. Rada Miejska uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...] oraz w obrębie geodezyjnym [...] (Dz. Urz. Woj. Nr 15, poz. 375). Jednocześnie Rada ustaliła 20 % stawkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zakres opracowania planu obejmował działkę nr [...], dla której nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczoną uprzednio w ewidencji gruntów jako grunt rolny. W wyniku uchwalenia planu działka nr [...] została oznaczona jako teren przeznaczony do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nieuciążliwej działalności usługowej lub rzemieślniczej, prowadzonej jako towarzysząca podstawowej funkcji mieszkaniowej na nieruchomości. Po wejściu w życie planu, tj. po [...] kwietnia 2006 r., w czasie jego obowiązywania (plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia opublikowania, natomiast Dziennik Urzędowy Woj. Nr 15 został opublikowany w dniu [...] marca 2006 r.), R.A. w dniu [...] maja 2008 r. zbył w drodze umowy sprzedaży działkę nr [...]. Po otrzymaniu aktu notarialnego dokumentującego zbycie nieruchomości, postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Burmistrz wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W toku tego postępowania organ zlecił wyłonionemu w drodze przetargu rzeczoznawcy oszacowanie wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z tytułu uchwalenia planu. Zgodnie z opracowanym operatem szacunkowym wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosiła 15.075,00 zł, wartość nieruchomości po uchwaleniu planu wzrosła do 90.500 zł, co dało różnicę wartości 75.425,00 zł. Uznając, iż wycena sporządzona we wrześniu 2008 r. została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, organ przyjął ją jako właściwą do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, równa 20 % różnicy wartości ustalonej na dzień jej zbycia, wyniosła 15.085,00 zł. Od decyzji Burmistrza R.A. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o uchylenie nałożonej opłaty, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem strony w tym konkretnym przypadku na coroczny wzrost wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie miało wpływu uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość strony, pomimo oznaczenia jako działka rolna jest położona pomiędzy dwoma działkami również oznaczonymi jako rolne, na których pomimo tego zostały wybudowane domy jednorodzinne. Dzięki temu odwołujący się, nawet mimo braku planu zagospodarowania, uzyskałby decyzję o warunkach zabudowy na dom jednorodzinny. Fakt ten nie został jednak ujęty ani w operacie szacunkowym, ani w decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym, z uwagi na realną możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, sam fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania nie miał wpływu na wzrost wartości przedmiotowej działki. Tymczasem zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wzrost wartości danej nieruchomości musi być spowodowany wyłącznie uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie jak w tym przypadku wynikać z innych obiektywnych czynników. Ponadto przedmiotowa nieruchomość położona jest w odległości 15 km od [...], coraz więcej osób zatrudnionych w tym mieście przenosi się do [...], co również ma znaczący wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Tym samym uchwalenie planu nie miało wpływu na wzrost wartości nieruchomości, a co za tym idzie, organ pierwszej instancji nie miał podstawy do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji udowodnił przesłanki do ustalenia opłaty bowiem, jak wykazał rzeczoznawca, nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ drugiej instancji nie kwestionował faktu, iż odwołujący się mógłby uzyskać ustalenie warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego na działce nr [...], jednak strona z takiej możliwości nie skorzystała. Przed uchwaleniem planu działka nr [...] miała charakter rolny, zaś po uchwaleniu planu status nieruchomości uległ zmianie – działka została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem nieuciążliwych usług i rzemiosła. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił faktyczny sposób wykorzystania działki przed uchwaleniem planu, nie mógł natomiast wziąć pod uwagę możliwości ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości przed uchwaleniem planu, skoro taka decyzja nie została wydana. Nie miał również podstaw do uwzględniania faktu, iż dwie sąsiadujące nieruchomości są zabudowane. W przypadku braku studium lub decyzji uwzględnia się bowiem faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego R.A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa poprzez nieuwzględnienie zasad określonych w art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając skargę R.A. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podał, iż orzekające w sprawie organy administracyjne nie wykazały, aby podwyższenie wartości nieruchomości powstało wyłącznie w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie uwzględniono zarówno możliwości wybudowania na działce skarżącego budynku jednorodzinnego jeszcze przed uchwaleniem planu ani też znaczącego wzrostu cen nieruchomości w miejscowości, a wynikającego z braku terenów budowlanych w [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty podniesione w skardze okazały się zasadne. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozstrzygając w granicach rozpoznawanej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanej w niej podstawie pranej. Oznacza to uprawnienie Sądu do uwzględnienia wszelkich naruszeń prawa, a także wszelkich przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm., nazywany dalej ppsa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, w rozpoznawanej sprawie, stanowią przepisy art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, ust. 6, ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwana dalej ustawą o planowaniu. Pierwszy z powołanych przepisów dozwala, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tą nieruchomość, wójtowi lub prezydentowi miasta pobierać jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Drugi z powołanych przepisów (tj. art. 37 ust. 1) wysokość opłaty planistycznej nakazuje ustalić na dzień sprzedaży nieruchomości, zaś wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę miedzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po zmianie planu miejscowego lub po jego uchwaleniu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą albo faktycznego wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wynikają dwie przesłanki dla realizacji hipotezy w nim zawartej, a to: uchwalenie planu miejscowego albo jego zmiana oraz zbycia nieruchomości. Wynikająca z tego faktu opłata planistyczna należy się gminie gdy majątek zbywającego zwiększy się w następstwie uchwalenia lub zmiany planu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie II OSK 955/05). W rozpoznawanej sprawie poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał do 31 grudnia 2003 r., po której to dacie utracił moc. Obecny plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego został uchwalony przez Radę Miejską uchwałą XXXVI/343/2006 z dnia [...] stycznia 2006 r. Uchwałę tą ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 15, poz. 374 z dnia [...] marca 2006 r. i weszła w życie po upływie 30 dni od jej ogłoszenia, zatem [...] kwietnia 2006 r. Nieruchomości zostały zbyte przez skarżącego w dniu [...] maja 2008 r., zatem przed upływem 5 letniego okresu o jakim mowa w przepisie art. 37 ust 4 ustawy o planowaniu. W okresie od 1 stycznia 2004r. do 19 kwietnia 2006 r., na terenie na którym usytuowana jest przedmiotowa nieruchomość nie obowiązywał żaden plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego. W takich warunkach w świetle powołanego przepisu art. 37 ust 1 ustawy o planowaniu, wartość nieruchomości przed dniem wejścia w życie rzeczonej uchwały należy ustalić na podstawie faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie wyżej wskazanym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2008 r. w sprawie II SA/Po 138/08). Organy obydwu instancji przyjęły jako podstawę własnych ustaleń, wykorzystywanie przedmiotowej działki jako grunty orne. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika zupełnie na podstawie jakich ustaleń przyjęto wykorzystywanie przedmiotowej działki na taki cel. W tym zakresie brak w decyzji jakichkolwiek rozważań. Organ I instancji bezkrytycznie przyjął za zasadny operat szacunkowy opracowany przez powołanego rzeczoznawcę . Podstawę ustalenia opłaty planistycznej stanowi opinia w przedmiocie wartości nieruchomości, sporządzona w formie operatu szacunkowego, będąca opinią biegłego. Opinia ta, w swoim całokształcie, podlega ocenie według norm postępowania dowodowego ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie IV SA/Wa 607/06). W operacie tym, wobec braku innych wskazań od zleceniodawcy tj. organu prowadzącego postępowanie, rzeczoznawca poprzestał, ustalając sposób faktycznego wykorzystywania działki Nr [...] o powierzchni 0,4851ha, na zapisie dokonanym w rejestrze gruntów rodzaju użytków jako grunty orne. W części operatu dotyczącego przyjętych metod wyceny rzeczoznawca powołał przepis art. 34 ust 4 ustawy o zagospodarowaniu (pkt 4.1). Dokonując opisu i charakterystyki nieruchomości, jak powiedziano, poprzestano na oznaczeniu jej jako użytków rolnych w zakresie sposobu użytkowania ( pkt 6.1 operatu ). Z treści powołanego przepisu art. 37 ust 1 ustawy o planowaniu wynika, że ustalenie sposobu faktycznego wykorzystywania nieruchomości jest okolicznością o podstawowym znaczeniu albowiem wpływa bezpośrednio na ustalenie wartości nieruchomości. Przepisy art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - nazywanej dalej kpa, nakazują organom administracji stosowanie zasady prawdy obiektywnej poprzez dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w drodze wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego potrzebnego dla załatwienia sprawy. Brak ustawowej definicji pojęcia faktycznego wykorzystywania nieruchomości nakładał na organ administracyjny obowiązek szczególnie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia tej kwestii (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2009 r. w sprawie II SA/Wr 539/08 ). Powołany rzeczoznawca nie podjął żadnych ustaleń zmierzających do ustalenia stanu faktycznego użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Jak zaznaczono wyżej poprzestał na zapisie uczynionym w rejestrze gruntów. W czasie oględzin nieruchomości dokonanych przy okazji sporządzania operatu, rzeczoznawca dostrzegł, że obecnie teren nie jest uprawiany a grunt porasta samosiejka. Tak poczynione ustalenia nie spełniają zupełnie nakazu wyjaśnienie prawdy obiektywnej. W tym zakresie w pierwszej kolejności organ administracji zobowiązany był poczynić ustalenia czy faktycznie i do kiedy teren przedmiotowej działki wykorzystywany był jako grunty orne. Uchybienie to nie zwalniało jednak rzeczoznawcy od poczynienia własnych ustaleń. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem albo zamianą planu miejscowego. Operat taki dlatego winien zawierać niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednoznacznie podawać okoliczności konieczne dla oceny jego adekwatności do okoliczności danej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008r. w sprawie II OSK 2012/06). W operacie szacunkowym zawarto informację o częściowej zabudowie sąsiednich działek. Potwierdza to również wyrys z mapy ewidencyjnej. Organ zobowiązany był przeto ustalić czy będąca przedmiotem postępowania nieruchomość także spełniała kryteria uprawniające do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie tych okoliczności należało do obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpatrujące sprawy mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy administracyjne rozpatrujące sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego rzetelności i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie II OSK 459/05). Rozpatrzenie powyższych okoliczności zostało również pominięte przez organ II instancji, pomimo zakwestionowania w odwołaniu sposobu ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu. Pomimo wyeksponowania przez skarżącego faktu zabudowy sąsiednich działek domami mieszkalnymi organ odwoławczy nie poczynił żadnych własnych ustaleń. Organ ten przyznał fakt wzniesienia na sąsiednich działkach domów jednorodzinnych oraz potencjalnej możliwości ubiegania się skarżącego o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Odpierając zarzut odwołującego się, organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zainteresowany nie ubiegał się o uzyskanie takiej decyzji. Organy obu instancji bezkrytycznie poprzestały na stwierdzeniu rzeczoznawcy, a w zasadzie przyjęły na podstawie rzeczonego wypisu do rejestru gruntów, że wykorzystywanie nieruchomości przed uchwaleniem planu było zgodne z tym zapisem i faktycznie przeznaczone zostały na cele orne. W tak ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej było ustalenie przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2008r. w sprawie II SA/Gl 950/07). W ocenie Sądu powyższe odniesienie się do zarzutu podniesionego w odwołaniu pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą wyjaśnienia prawdy obiektywnej zawartą w przepisach art. 7 i 77 kpa. Z przepisów tych wynika przeniesienie ciężaru dowodu na organ prowadzący postępowanie, który jest zobowiązany do przeprowadzenia z urzędu potrzebnych dowodów. W świetle powyższych rozważań okoliczności, na które powołały się organy obydwu instancji, nie są wyczerpujące dla przyjęcia faktycznego wykorzystywania nieruchomości jako gruntu orne. Poczynione ustalenia są niewystarczające dla oceny jaki był faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zapis znajdujący się w rejestrze gruntów uznać należy za niewystarczającą przesłankę dla omawianej oceny stanu nieruchomości. Kierując się powyższymi uwagami należy stwierdzić że organy obu instancji naruszając wyżej wskazane zasady postępowania administracyjnego nie wyjaśniły w ostateczny i przekonywujący sposób czy spełnione zostały przesłanki naruszenia opłaty planistycznej wynikające z art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu. Powołany przepis uzależnia możliwość pobrania takiej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jeżeli wzrost ten jest wynikiem uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek wyliczenia tego wzrostu wartości spoczywa na organach prowadzących postępowanie. Jeżeli organy administracji nie ustaliły, w sposób nie budzący wątpliwości, faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu i nie wykazały, że było to inne wykorzystywanie niż przeznaczenie wynikające z uchwalonego planu, ty samym nie mogą bezsprzecznie wykazać omawianego związku przyczynowego. Wykazane uchybienia przepisom prawa postępowania administracyjnego głównie w zakresie naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, które są istotne dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego oraz przez bark nabytej oceny podstawowego dowodu jakim jest operat szacunkowy, skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako że uchybienia te mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu właściwy organ podejmie czynności prawne z uwzględnieniem uwag zawartych w wyroku rozpoznawanej sprawy. W szczególności organ podejmie czynności zmierzające do ustawienia faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i odpowiednio do uzyskanych wyników poczyni dalsze działania. Kierując się powyższym stanem sprawy Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję a także decyzję ją poprzedzającą. Klauzula stwierdzająca niepodleganie wykonaniu uchylonych decyzji wynika z przepisu art. 152 kpa. Podstawą orzeczenia o kosztach stały się przepisy art. 199, 200 oraz 205 ppsa.