VII SA/Wa 507/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2008r. działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i art. 49 ust. 2 zgodnie z art. 59f ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane ( Dz.U. Dz 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanego budynku garażowego na działce nr Ew. [...], położonej przy ul. [...] [...] w W. - ustalił inwestorowi U. P. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na U. P. obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów wymaganych prawem, dotyczących budynku garażowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] [...] w W. Inwestor przedłożył projekt budowlany powykonawczy budynku garażowego na działce nr ew. [...] obręb [...], przy ul. [...] [...] w W. wraz z inwentaryzacja geodezyjną i zaświadczeniem Prezydenta W. znak: [...] z dnia [...] września 2007r, o ustaleniach "Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W." obowiązującego w okresie wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Ponieważ z projektu wynika, że budynek jest w dobrym stanie technicznym i roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanym, a lokalizacja budynku nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ zgodnie z dyspozycją art. 49 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej dla samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Opłata legalizacyjna stanowi iloczyn poszczególnych składników określonych dla tej kategorii obiektu budowlanego i wynosi 25.000 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2009r., po rozpatrzeniu zażalenia U. P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - uchylił zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego, odwoławczego toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji prawidłowo ustalił, iż na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] znajduje się budynek garażowy usytuowany w narożu południowo-wschodnim działki ze stroną wschodnią przylegającą do parterowego budynku na działce nr ew. [...]. Jest to budynek murowany, z więźbą dachową drewnianą pokryty blachą trapezową, o wymiarach 7,36 x 4,60m. Organ wyjaśnił, że budynek ten istnieje od lat 70-tych poprzedniego wieku. Pierwotnie była to wiata, która została obmurowana, a następnie remontowana. Na podstawie analizy zebranych dokumentów oraz oświadczeń inwestora organ I instancji uznał, że budowa tego budynku garażowego została zakończona w 2002 r. Przedmiotowy budynek garażowy stanowi nowy obiekt budowlany, który został wybudowany w miejsce poprzednio istniejącej wiaty, dlatego też w omawianej sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował tryb uregulowany w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. przewidujący legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednak w ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie zasługuje na uchylenie, ze względu na naruszeniu przepisów proceduralnych. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. błędnie wydał postanowienie na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego ustalające inwestorowi U. P. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł tytułem samowolnie wybudowanego budynku garażowego na działce nr ew.[...] ,położonej przy ul. [...] [...] w W. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie wziął pod uwagę daty zakończenia budowy omawianego budynku garażowego i w konsekwencji bezprawnie nałożył na inwestora opłatę legalizacyjną, nie uwzględniając nowelizacji przepisów Prawa budowlanego z dnia 27 lipca 2003r (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 718). Art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r. umożliwiał legalizację samowoli budowlanej, bez obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, o ile od zakończenia budowy upłynęło 5 lat, a istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku z dnia 18 października 2006 roku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r, do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r, jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, wszyscy spełniający przed dniem 11 lipca 2003 roku warunki zalegalizowania samowoli budowlanej powinni być traktowani jednakowo, co wyłącza stosowanie wobec nich opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z powyższym organ I instancji błędnie wydał zaskarżone postanowienie nakładając na inwestora opłatę legalizacyjną, która przy tak ustalonym stanie faktycznym nie ma zastosowania, z uwagi na brak podstawy prawnej jej ustalenia. Budowa przedmiotowego budynku garażowego została zakończona w 2002 roku, natomiast obowiązek pobierania opłat od osób, które dopuściły się samowoli budowlanej dotyczy legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych po 11 lipca 2003 roku. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji po przedłożeniu przez inwestora stosowany dokumentów zgodnie z obowiązkiem nałożonym na niego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., powinien po ich uprzedniej analizie zastosować regulację wynikającą z art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, wydając stosowną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz jednocześnie nakładając na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. K., podnosząc, iż U. P. dokonuje od kilku lat samowolnych zmian w budynku znajdującym się na działce nr [...], pomimo, iż budynek został wybudowany w 1902r. Przedmiotowy budynek garażowy został wzniesiony w 2002r. i błędne jest ustalenie organu, iż pierwotnie powstał on w latach 70-tych ubiegłego wieku a następnie został wyremontowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona, choć nie z przyczyn w niej podniesionych. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 138 kpa, organ odwoławczy rażąco naruszył prawo, wydając w postępowaniu zażaleniowym postanowienie o treści nieodpowiadającej regulacji zawartej w tym przepisie. Za takim stanowiskiem przemawia także unormowani art. 144 k.p.a., który w sprawach nie uregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań. W nawiązaniu do powyższych uwag należy wskazać, że w piśmiennictwie brak jest pełnej zgodności co "odpowiedniego stosowania" w postępowaniu zażaleniowym art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zakresie umorzenia postępowania. Przeciwnikiem stosowania wymienionych przepisów jest Z. Janowicz, odmienne stanowisko zajmują B. Adamiak i J. Borkowski. Ich zdaniem "ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2, stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych przypadkach konieczne będzie umorzenie postępowania w I instancji (B. Adamiak w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, 5 wydanie, 607). Powyższe stanowisko zaaprobował G. Łaszczyca, podkreślając, że uwzględnia ono zróżnicowanie kwestii rozstrzyganych postanowieniami oraz etapy, na których są one podejmowane. Autor ten zauważa, że stwierdzenie braku podstaw prawnych i faktycznych dla postanowienia wydawanego jednocześnie z decyzją lub po jej zapadnięciu nakłada obowiązek umorzenia postępowania w takiej sprawie (incydentalnej). Odpowiednie więc stosowanie art. 138 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym zawsze będzie wynikiem jego wykładni, od dokonania której organ nie jest zwolniony. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji po przedłożeniu mu żądanych dokumentów, powinien po ich uprzedniej analizie zastosować regulację wynikającą z art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, wydając stosowną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz jednocześnie nakładając na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Konsekwencją takiego stanowiska byłoby umorzenia postępowania o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, bowiem postanowienie ją ustalające kończy postępowanie w ramach legalizacji samowoli budowlanej.( vide postanowienie NSA z 25 lipca 2007r., II OZ 642/07, OSwSG 2008, nr 9, po.68). Również stanowisko merytoryczne zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie zasługuje na aprobatę i świadczy o niezrozumieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006r. sygn. akt P 27/05. Istotnym w sprawie jest bowiem to, iż roboty budowlane obejmujące wykonanie budynku garażowego na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano mimo braku pozwolenia na budowę. Termin realizacji tych robót (2002r.) nie pozostawia też żadnych wątpliwości co do faktu, iż do dnia 10 lipca 2003 r. nie upłynął okres pięcioletni od daty zakończenia budowy. Tym samym nie zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. (vide wyrok NSA z 13 marca 2007r., II OSK 1336/05). Twierdzenie organu odwoławczego, iż obowiązek pobierania opłat od osób, które dopuściły się samowoli budowlanej dotyczy legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych po 11 lipca 2003 r. nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Warunkiem sine qua non zastosowania art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r, jest upływ minimum 5 lat od daty zakończenia budowy do dnia 10 lipca 2003r. Konsekwencją tego legalizacja samowoli budowlanej zakończonej po 10 lipca 1998r.wiązać się będzie z koniecznością uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 138 w związku z art. 144 kpa oraz art. 49 ust. 1 pkt 3 i art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wady kontrolowanego przez Sąd postanowienia uzasadniają w konsekwencji jego uchylenie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku znajduje oparcie w treści art. 152 przywołanej ustawy.