IV SA/Gl 37/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z dnia[...] D. F. domagała się ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki K. F. i załączyła do niego stosowne zaświadczenie o wysokości jej dochodu w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2007 r., świadectwo pracy z dnia[...] potwierdzające jej zatrudnienie do tegoż dnia u pracodawcy oraz decyzję o przyznaniu emerytury z dniem 1 września 2007 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. decyzją z dnia [...] Nr [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta J., na podstawie art. 9 ust. 2 i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 192, poz. 1378), § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 855) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), odmówił przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla K. F. W toku postępowania ustalił, że rodzina strony w 2007 r. uzyskała dochód w wysokości [...] tym samym miesięczny dochód wyniósł [...] zł., co w przeliczeniu na osobę dało kwotę [...] zł. Do dochodu rodziny dodano również dochód niepodlegający opodatkowaniu z tytułu alimentów w wysokości [...] zł. Organ pierwszej instancji wbrew żądaniu strony, w oparciu o § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania (...), nie uwzględnił utraty jej dochodu z tytułu ustania zatrudnienia z dniem 31 sierpnia 2007 r., gdyż jednocześnie od dnia 1 września 2007 r. nabyła ona prawo do emerytury. W tej sytuacji, w związku z przekroczeniem ustawowego kryterium dochodowego, odmówiono stronie przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W odwołaniu D. F. domagała się ponownego rozpoznania sprawy. Wskazała, że od dnia 1 września 2007 r. przeszła na emeryturę i ze względu na jej niską wysokość nie jest w stanie zapewnić dzieciom utrzymania, nadto jej były mąż nie płaci na dzieci zasądzonych alimentów, dlatego w ciągu całego roku 2007 otrzymała wyłącznie alimenty wyegzekwowane przez komornika w miesiącu listopadzie i grudniu. W ocenie odwołującej jej sytuacja finansowa jest dramatyczna, bowiem obecnie na osobę ma dochód w wysokości [...]zł. miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu wskazało, że stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenie z funduszu alimentacyjnego przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza [...] zł. Natomiast, zgodnie z art. 2 pkt 4 tej samej ustawy pojęcie dochodu jest tym, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), określono, że ilekroć jest mowa w ustawie o dochodzie oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Organ podniósł, że w skład rodziny wchodzą: D. F. oraz dzieci – M. i K., a z zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w J. z dnia [...] wynika, że w okresie ostatnich dwóch miesięcy egzekucja alimentów zasądzonych od P. F. w wysokości 200,- zł. okazała się bezskuteczna. Odwołująca w 2007 r. osiągnęła dochód (tj. przychód pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, podatek należny, składki na ubezpieczenia społeczne oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne) w wysokości [...] zł., natomiast z zaświadczenia z urzędu skarbowego wynika, że M. F. (syn odwołującej) nie osiągnął w 2007 r. dochodu podlegającego opodatkowaniu, nadto z oświadczenia o dochodzie nieopodatkowanym wynika, że w 2007 r. otrzymała ona dochód z tytułu alimentów w wysokości [...] zł., co znajduje potwierdzenie z zaświadczenia komornika z dnia [...] Kolegium zwróciło uwagę, że odwołująca nie zgłaszała we wniosku utraty bądź uzyskania dochodu. Z akt sprawy wynika, iż była zatrudniona w okresie od [...] w Szkole Podstawowej Nr [...] w J., a prawo do emerytury uzyskała od dnia 1 września 2007 r., tym samym zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że strona utraciła dochód z tytułu zatrudnienia i uzyskała dochód z tytułu nabycia prawa do emerytury. Jednakże stosownie do § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania (...) dochodu rodziny nie pomniejsza się o utracony dochód, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. F. domagała się ponownego zbadania jej sytuacji materialnej i przyznania wnioskowanego świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu oraz uznała dokonaną przez organ interpretację przepisów za oderwaną od rzeczywistości i nie uwzględniającą jej trudnej sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd w zakresie swojej właściwości bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, co wynika z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a. Nadto, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności takiego aktu dokonuje także z urzędu, gdyż nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest problematyka dotycząca przyznania osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 192, poz. 1378 z późn. zm.). Niezbędnym warunkiem jego przyznania jest ustalenie dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie w wysokości nie przekraczającej kwoty 725,- zł. (por. § 2 art. 9 omawianej ustawy). Mając na uwadze brzmienie powołanych przepisów i fakt, że poza sporem pozostaje to, iż skarżąca spełnia pozostałe kryteria warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia należy wskazać, iż dla oceny legalności działań organów administracji w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma kwestia obliczenia wysokości dochodu rodziny skarżącej. Zagadnienie to jest bowiem jedynym elementem spornym w niniejszej sprawie i analizując działania organów administracji wypada się na nim skoncentrować. Jednocześnie w niniejszych rozważaniach można pominąć te kwestie, które nie są sporne. Przytaczanie ich w niniejszym uzasadnieniu byłoby jedynie powielaniem prawidłowego i należycie uzasadnionego stanowiska organów. W szczególności dotyczy to zastosowania w sprawie art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) i odwołania się do treści art. 2 pkt 4 i 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz definicji uzyskania i utraty dochodu uwzględnianej przy obliczaniu dochodu rodziny, określonej w art. 9 ust. 3 i 4 w związku z art. 2 pkt 17 i 18 tej ostatnio wymienionej ustawy. Zdaniem Sądu regulacje powyższe należy rozpatrywać w kontekście definicji rangi ustawowej, bowiem żaden inny przepis ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie ustala ich w sposób odmienny. Zauważyć przyjdzie, że analogiczna regulacja została zawarta w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych (zob. art. 5 ust. 4 i 4a w związku z art. 3 pkt 23 i 24 tej ustawy). Tym samym utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 2 pkt 17 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazuje na "utratę dochodu", o której mowa w art. 9 ust. 3 tej samej ustawy, co skutkuje pomniejszeniem dochodu o tzw. "utracony dochód". Ze zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy materiałów dowodowych wynika bezspornie, że sytuacja dochodowa skarżącej uległa zmianie w wyniku zakończenia przez nią zatrudnienia z dniem [...] i przejścia na emeryturę w dniu 1 września tego samego roku. Niepodobna zaakceptować wywodu organu odwoławczego, wedle którego, zbędne jest ustalanie i rozważanie problemu utraconego przez skarżącą dochodu w związku z jej przejściem na emeryturę. Ma on bowiem istotne znaczenie dla wyniku sprawy i bez jego wyjaśnienia tego rodzaju stwierdzenie jest przedwczesne. Niewątpliwie skarżąca utracił dochód w rozumieniu art. 2 pkt 17 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przez co, tą okoliczność należało zbadać pod względem jej wpływu na wysokość dochodu na osobę w rodzinie, w celu ustalenia jej prawa do wnioskowanego świadczenia. Uregulowanie szczegółowych kwestii dotyczących sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i wstrzymywania jego wypłaty oraz sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczenia z funduszu alimentacyjnego ustawodawca, zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, przekazał ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 15 ust. 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Określono je w § 11 i 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 855), zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem. Zgodnie z § 11 ust. 1 - 3 tego rozporządzenia w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu oraz nie pomniejsza się dochodu rodziny o utracony dochód, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed złożeniem wniosku, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku. Konieczne było zatem rozważenie zasadności zastosowania w niniejszej sprawie § 11 ust. 2 rozporządzenia skoro "utrata dochodu", w świetle art. 9 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest bezwzględną (niczym nie nieograniczoną) przesłanką ustalenia dochodu rodziny poprzez jego pomniejszenie o utracony dochód, nie pozwalającą na swobodę organu administracji w ocenie jego skutków. Przy czym dla jej wyniku nie ma znaczenia fakt, że skarżąca uzyskała w roku 2007 dochód z innego źródła (emerytura), a suma uwzględniająca obie podstawy opodatkowania została określona w zaświadczeniu urzędu skarbowego. Zatem pominięcie zagadnienia "utraty dochodu" z momentem ustania zatrudnienia niewątpliwie miało wpływa na dochód rodziny skarżącej, co w konsekwencji ma istotne znaczenie dla oceny zasadności złożonego przez nią wniosku. Treść § 11 ust. 2 rozporządzenia nasuwa zastrzeżenia co do jego zgodności z delegacją ustawową i zasadami legislacji. Omawiane rozporządzenie mogło bowiem regulować tylko kwestie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i wstrzymywania jego wypłaty oraz sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, które ustawodawca przekazał ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Jednakże mając na uwadze zasady legislacji nie mogło modyfikować regulacji ustawowych, w tym dotyczących pojęć utraty dochodu i jego uzyskania. Wyjaśnić jeszcze raz należy, że rolą każdego rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie. Jeżeli więc w art. 9 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ustawodawca postanowił, w jaki sposób należy uwzględniać utratę dochodu, nie przewidując możliwości odstępstwa w przypadku uzyskania innego dochodu, to zapis w powołanym przepisie rozporządzenia zakazujący pomniejszania dochodu o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym uzyskano inny dochód, nie utracony przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, nie tylko wykracza poza delegację ustawową, ale przede wszystkim stanowi niedopuszczalną ingerencję w przepis ustawowy i to poprzez jego zmianę. Taki zabieg legislacyjny nie może znaleźć aprobaty tut. Sądu, który w ramach kontroli legalności aktów administracyjnych uprawniony jest do badania zgodności z prawem aktów rangi podustawowej (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu składu siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r., nr 2, poz. 39). Dla potrzeb niniejszej sprawy oparcie się przez organ administracji wyłącznie na wykładni językowej jednego przepisu rozporządzenia wykonawczego do ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest błędne. Taki sposób rozumienia powyższej regulacji pozostaje w sprzeczności z celami, jakie stoją przed ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, mającą ofiarować pomoc ze strony państwa osobom o niskich dochodach i polegającą na zapewnieniu środków umożliwiających wsparcie osób samotnie wychowujących dzieci. Z ukształtowanego w tym zakresie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 5 listopada 2001 r., sygn. U 1/01 OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z dnia 8 sierpnia 2003 r., sygn. V CK 6/02 OSNC 2004/7-8/131) wynika, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy nie może bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Pamiętać też należy, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza jego treść w tym znaczeniu, że w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu regulacje materialnoprawne, a do takich należy przepis § 11 ust. 2 rozporządzenia, które wykraczają swoją treścią poza charakter wykonawczy i wychodzą poza granice upoważnienia, doprowadzają w rezultacie do niezgodności z ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W tym miejscu wskazać trzeba, że Sądu w pełni podziela stanowisko zajęte m.in. w wyroku tut. Sądu z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 975/08 (dostępne w internecie - Centralna Baza Orzeczeń) oraz wywód dokonany w uzasadnieniu pytania prawnego z dnia 5 marca 2008 r. skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 347/07 (również dostępnego w internecie - Centralna Baza Orzeczeń). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uzupełni materiał sprawy poprzez dowody pozwalające na całkowite jej wyjaśnienie, po czym powinien poddać ją analizie i podjąć rozstrzygnięcie przy uwzględnieniu uwag wyżej przedstawionych na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów. Przy czym będzie miał ma uwadze, że treść § 11 ust. 2 rozporządzenia jest identyczna z treścią § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (sygn. akt P 45/08 uzasadnienie orzeczenia jest jeszcze niepublikowane). Wskazuje to na niedopuszczalność ograniczania dochodu utraconego przy sposobie ustalania dochodu rodziny, bowiem powołany przepis rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ma szerszy zakres niż upoważnienie ustawowe zawarte w art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ten ostatni przepis ma podobną treść, jak art. 9 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Z przytoczonych powyżej względów, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku uznając, że stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a z uwagi na jej charakter nie zastosowano w sprawie art. 152 p.p.s.a.