VII SA/Wa 2124/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi B.W., D.P. oraz I.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących B.W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych), D.P. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) oraz I.B. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku nr [...], na podstawie art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) — zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi, podpiwniczeniem, garażem podziemnym oraz wjazdem na posesję, na terenie działek o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. (kategoria obiektu budowlanego-XIII). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Przedłożony projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jest zgodny z warunkami ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o warunkach zabudowy, wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak[...] z dnia [...] marca 2006 r., przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r. na rzecz W. Sp. z o.o. Ponadto projekt budowlany posiada niezbędne uzgodnienia i opinie. Zgodnie z powyższą decyzją obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: działka nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...], działka nr ewid. [...] z obrębu [...], stanowiąca pas drogowy ul. [...], działka nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...], działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...], działki nr ewid. [...], [...], [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w W. Odwołania od tej decyzji złożyli B.W., D.P. oraz I.B. B.W. reprezentowany przez radcę prawnego K.W. zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 10 k.p.a., art. 34 ust. 1-3 Prawa budowlanego, art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 prawa budowlanego, art. 35, art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, § 13 ust. 1 pkt 1, § 39, § 19 ust. 3, § 18 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i z art. 5 prawa budowlanego. Uzasadniając zarzuty odwołujący wskazał, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ uniemożliwił mu zajęcie stanowiska (zgłoszenia wniosków i zastrzeżeń), co do projektu budowlanego. Wskazał też, że zaskarżoną decyzją organ zatwierdził projekt budowlany rażąco niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż dotyczy on budynku mieszkalno - handlowo - usługowego, podczas, gdy decyzja o warunkach zabudowy, na podstawie, której wydano skarżoną decyzję dotyczy wyłącznie budynku mieszkalnego. Decyzją zatwierdzona projekt budynku o 5 kondygnacjach nadziemnych i 2 podziemnych (tj. budynku o łącznie 7 kondygnacjach), podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ustalono ilość kondygnacji na 4. Także projektowane usytuowanie budynku nie spełnia wymagań dotyczących zachowania odległości pomiędzy budynkami, wjazd do zamkniętego garażu w projektowanym budynku powinien być usytuowany w odległości, co najmniej 10 m od placu zabaw dla dzieci, a zatwierdzony projekt przewiduje wjazd w odległości ok. 50 cm od placu zabaw. Podniósł także, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę organ był zobowiązany sprawdzić czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich oraz poszanowanie zasady sąsiedztwa. Analogicznie D.P. w swoim odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. wskazała na te same naruszenia przepisów. W terminie do wniesienia odwołania I.B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. podnosząc rażącą sprzeczność zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w prawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczących przesłaniania (§ 13), wymogów określonych powierzchnię biologicznie czynną (§ 39), usytuowanie wjazdu do garażu w stosunku do placu zabaw (§19 ust. 3). Wojewoda [...] decyzją [...] z dnia [...] października 2008 r. po rozpoznaniu powyższych odwołań na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 - Kodeks postępowania administracyjnego — umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż odwołujący są właścicielami działek sąsiadujących z terenem inwestycji, jednak nie mogą być uznani za strony postępowania, gdyż obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje ich nieruchomości i zamyka się w granicach działek inwestora o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...]. Wprowadzenie do ustawy pojęcia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego umożliwia precyzyjne określenie interesu prawnego osób trzecich (właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości) w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy inwestor buduje zgodnie przepisami techniczno-budowlanymi regulującymi miedzy innymi usytuowanie budynków na gruncie, wówczas - zgodnie z ustawą Prawo budowlane -nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i są oni pozbawieni legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych prze organ decyzji. Ponieważ w niniejszej sprawie obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działek inwestora, wnoszący odwołania nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od wyrażonego powyżej stanowiska Wojewoda [...] uznał, za zasadne odnieść się do zarzutów podniesionych przez odwołujących. Wskazał, iż wbrew podniesionym zarzutom nie stwierdzono sprzeczności między zatwierdzonym projektem budowlanym, a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Nie doszło także do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie podniesionych w odwołaniach zarzutów. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wnieśli D.P., I.B. oraz B. W. podtrzymując zarzuty zawarte w uzasadnieniu odwołań od decyzji organu I instancji. Decyzji Wojewody [...] zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, § 13 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 136 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Wskazali, że Wojewoda [...] całkowicie bezzasadnie i błędnie uznał, że ustalenie czy odwołującym się właścicielom działek sąsiednich przysługuje atrybut strony, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, możliwe jest bez dokonania wnikliwej analizy, czy działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, a w szczególności czy planowany obiekt spełnia warunki wprowadzone przepisami odrębnymi, w rozumieniu tego przepisu, w tym warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz czy jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, stanowiącą podstawę przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Podnieśli, iż wbrew twierdzeniom Wojewody [...] są stronami toczącego się postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, ponieważ obszar oddziaływania planowanego obiektu nie ogranicza się do działek inwestora, lecz rozciąga się na ich nieruchomości. Zdaniem skarżących nie ulega wątpliwości, że projektowane usytuowanie budynku nie spełnia wymagań dotyczących zachowania odległości pomiędzy budynkami ze względu na tzw. przesłanianie, do którego to zarzutu Wojewoda nie odniósł się w zaskarżonej decyzji. Organ także nie odniósł się do pozostałych zarzutów, co było jego obowiązkiem, jako organu odwoławczego ponownie rozpatrującego sprawę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte wniesieniem przez skarżących odwołań od wydanej przez Prezydenta Miasta [...] decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. Formalny charakter zaskarżonej decyzji wymaga ograniczenia rozważań wyłącznie do badania zaistnienia podstaw prawnych wydania przez organ II instancji tego rodzaju rozstrzygnięcia z pominięciem innych kwestii podnoszonych przez skarżących dotyczących meritum sprawy. Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie dwuinstancyjności, której treścią jest dopuszczalność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.) Legitymacje do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy badając dopuszczalności odwołania obowiązany jest ustalić czy wniesione zostało przez uprawniony podmiot - stronę oraz czy zachowano termin do jego wniesienia. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 1999 r, Sygn. akt IV SA 1611/98, Lex 48165 " W razie, gdy odwołanie zostało wniesione przez jednostkę, która twierdzi, że zaskarżone orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku - to wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Wojewoda [...] umarzając postępowanie odwoławcze nie rozpoznał odwołań wniesionych przez skarżących, uznając bez dostatecznego wyjaśnienia, że nie są oni stronami postępowania. Takie stanowisko organu jest, zdaniem Sądu, co najmniej przedwczesne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym legitymacja strony oparta jest na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W ustawie Prawo budowlane znowelizowanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) zdefiniowano pojęcie strony postępowania o pozwolenie na budowę. Jak słusznie wskazał organ, krąg podmiotów będących stronami tego postępowania wyznacza art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do ustalenia kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, co jest równoznaczne z określeniem obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Wyznaczony przez Prezydenta Miasta [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje działki stanowiące własność skarżących. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany analizując przedstawiony, wraz w wnioskiem o pozwolenie na budowę, projekt budowlany uznał, iż nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a ich właściciele są stronami toczącego się postępowania. Podkreślić jednak należy, iż nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ danej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego (por. - wyrok NSA z 25 maja 2005 r. OSK 1271/04 niepubl.) Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy może dowolnie bez analizy przepisów odrębnych, które ewentualnie mogą wprowadzać związane z obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należących do skarżących uznać, iż nie są stronami postępowania. Takie działanie organu odwoławczego jest mniej korzystne dla skarżących, bowiem decyzja pierwszoinstancyjna ustaliła ich uprawnienia przyznając im status strony. Doszło, zatem do naruszenia art. 139 k.p.a., który zakazuje organowi odwoławczemu wydawania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] ograniczył się jedynie do wskazania, iż określenie podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych. Taka argumentacja organu nie jest wyczerpująca, bowiem należy pamiętać, iż zgodnie, z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany należy projektować i budować " z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej". Zdaniem Sądu organ nie ocenił, czy działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, czy też położone są poza jego zasięgiem. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego (por. wyrok WSA z dnia 13 września 2005 r., Sygn. akt VII SA/Wa 1252/04). Zauważyć trzeba, że organ odwoławczy nie ustalił także, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek skarżących znajdujących się w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Podkreślić należy, iż rola organu orzekającego nie polega na tym, że ma być on biernym podmiotem oczekującym na dowody zaoferowane prze stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzał dowody służące ustalenia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., Sygn. art. V SA 948/2000). W ocenie Sądu organ II instancji nie dokonując tak istotnych ustaleń nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego i orzec, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego organ może wydać dopiero, gdy subiektywne twierdzenie wnoszącego podanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane. Biorąc powyższe pod uwagę, ze względu na wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 170 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 152 i 200 cytowanej ustawy orzeczono jak w pkt II i III.