IV SA/Wa 510/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Michał Sowiński (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2009 r. sprawy ze skarg Z. S.A. w likwidacji i Ministra [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę Ministra [...]; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 roku nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Z. S.A. w likwidacji kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skarg z 6 marca 2009 r. Ministra [...] oraz z 9 marca 2009 r. Z. S.A. w likwidacji jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwanego dalej: "Ministrem Rolnictwa") z [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] marca 2008 r. nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie wydania decyzji określającej składniki majątkowe przejętego na rzecz Państwa przedsiębiorstwa Z. S.A. w W. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Z. S.A. w W. 12 czerwca 1991 r. wystąpiły o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr [...] Ministrów: Skarbu oraz Przemysłu i Handlu z [...] listopada 1948 r. wydanego na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) oraz § 65 ust. 1 lit. b i ust. 2 i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 sierpnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 16 ze zm.) w przedmiocie przyjęcia na własność Państwa z dniem ogłoszenia tego orzeczenia - przedsiębiorstwa prowadzonego pod firmą Z. w W. obejmującego: browar, fabrykę wódek i likierów, palarnię kawy i wytwórnię wód gazowych. Minister Finansów decyzją z [...] października 2000 r., którą utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2001 r., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Skarbu oraz Przemysłu i Handlu z [...] listopada 1948 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 listopada 2002 r. sygn. akt IV SA 467/01 uchylił ww. decyzje Ministra Finansów z [...] stycznia 2001 r. i z [...] października 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu stwierdził, że skoro przedmiotem przejęcia ww. orzeczeniem Nr [...] były przedsiębiorstwa i wszelkie nieruchomości związane z produkcją tych przedsiębiorstw, to w sytuacji, kiedy zostało ustalone i stwierdzone przez organ sygn. akt IV SA/Wa 510/09 nadzorczy, że przejęcie wskazanego przedmiotu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa - organ nadzorczy obowiązany był ocenić, czy w odniesieniu do tego przedmiotu (i wszystkich jego elementów składowych), którego dotyczy orzeczenie, zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), czy też skutki takie nie zaistniały. NSA zaznaczył, że nie jest możliwe dokonanie takiej oceny bez jednoznacznego wyjaśnienia, jakie nieruchomości (poza gruntami na których usytuowane są zakłady) były związane gospodarczo z produkcją tych zakładów i czy w odniesieniu do nich również zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Bez dokonania takich ustaleń w tym przedmiocie nie ma podstaw do uznania, że negatywna przesłanka w postaci nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy całego przedmiotu przejęcia o jakim mowa w orzeczeniu Nr [...]. NSA stwierdził również, iż z uwagi na to, że organem właściwym do określenia składników majątkowych zakładów Z. S.A. w W. - jest Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej - dokonanie wyżej wskazanych ustaleń przez Ministra Finansów nie było możliwe. Tym samym nie było możliwe dokonanie przez ten organ ustalenia, że w odniesieniu do przedmiotu ocenionego w trybie nieważnościowym orzeczenia dotyczącego browaru, wytwórni wód gazowanych i wytwórni namiastek kawy i cykorii zaistniały nieodwracalne skutki prawne, bez uprzedniego wydania przez Ministra Rolnictwa orzeczenia w sprawie określenia składników majątkowych tych zakładów. W tych warunkach organ orzekający w niniejszej sprawy obowiązany był zawiesić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] z [...] listopada 1948 r. w części dotyczącej wymienionych przedsiębiorstw i na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a. wystąpić do Ministra Rolnictwa o rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim będzie decyzja określająca składniki majątkowe wymienionych przedsiębiorstw. Minister Finansów postanowieniem z [...] marca 2003 r. zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Skarbu oraz Ministra Przemysłu i Handlu z [...] listopada 1948 r. i wystąpił do Ministra Rolnictwa o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tj. określenia składników majątkowych przedsiębiorstwa - Z. sygn. akt IV SA/Wa 510/09 S.A. w W. Minister Rolnictwa postanowieniem z [...] lutego 2005 r. utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej określenia składników majątkowych Z. S.A. w W., tj. zbadania w trybie nadzoru zasadności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] maja 1954 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa Z. S.A. w W., jak i orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z [...] maja 1963 r., uzupełniającego orzeczenie z [...] maja 1954 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1286/07 uchylił ww. postanowienia Ministra Rolnictwa. Stwierdził, że w sprawie prowadzonej przez Ministra Rolnictwa nie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ brak dokumentów, które zdaniem organu są niezbędne do merytorycznego załatwienia sprawy, nie jest zagadnieniem prawnym, do którego rozstrzygnięcia właściwy jest inny organ lub sąd i które warunkowałoby rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji. Ponadto Sąd - wbrew wnioskowi skarżącego (Z. S.A. w W.) - nie zobowiązał organu do określenia składników majątkowych przedsiębiorstwa Z. S.A. w W. Bowiem zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi, a stosownie do art. 149 p.p.s.a. tylko przy uwzględnieniu skargi na bezczynność organu w sprawie wydania aktu sąd, uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Jako że zaskarżonym aktem w niniejszej sprawie jest postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania administracyjnego, to sprawa niniejsza nie dotyczy bezczynności organu w sprawie wydania aktu dotyczącego określenia składników majątkowych ww. przedsiębiorstwa. Minister Rolnictwa decyzją z [...] marca 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] lutego 2009 r., umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji określającej składniki majątkowe na rzecz Państwa przedsiębiorstwa sygn. akt IV SA/Wa 510/09 Z. S.A. w W. Podkreślił, że orzeczenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] maja 1954 r., nie określało składników majątkowych przejętego na rzecz Państwa orzeczeniem Ministrów: Skarbu i Przemysłu i Handlu z [...] listopada 1948 r. przedsiębiorstwa Z. S.A. w Warszawie. Orzeczenie z [...] maja 1954 r. miało charakter deklaratoryjny i stanowiło o proceduralnych kwestiach związanych z zatwierdzeniem czynności materialno -technicznych jakimi były protokoły zdawczo - odbiorcze sporządzone [...] kwietnia 1949 r., [...] stycznia, [...]lutego, [...] marca, [...] maja i [...] października Z. S.A. w W. W konsekwencji uznał, że skoro nie ma podstaw prawnych do wydania przez niego decyzji określającej składniki majątkowe przedmiotowego przedsiębiorstwa, a ewentualne wydanie takiej decyzji byłoby dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z bez podstawy prawnej, należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Na powyższe decyzje Minister [...] oraz Z. S.A. w likwidacji złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o ich uchylenie w całości. Minister [...] zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż istnieją przyczyny, które czynią bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji określającej składniki majątkowe znacjonalizowanej spółki; - art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o sygn. akt IV SA/Wa 510/09 ustroju sądów administracyjnych - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) poprzez pominięcie zawartej w nim zasady, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia; * art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w związku z art. 170 p.p.s.a. poprzez zignorowanie funkcjonowania w obrocie prawnym wyroku NSA z 18 listopada 2002 r. sygn. akt 467/01; * art. art. 6, 7 i 8 k.p.a. Z. S.A. w likwidacji zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: * art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie rozpoznanie istoty sprawy, a także art. 105 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie na skutek przyjęcia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe; * naruszenie art. 99 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego niezastosowanie, w sytuacji, w której organ administracji był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 18 listopada 2002 r. oraz zawartymi w tym orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania. W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności odnosząc się do skargi Ministra [...], wskazać należy, że podstawowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie wymagającym rozstrzygnięcia jest ustalenie czy Minister [...] jest stroną tego postępowania, którego dotyczy skarga. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. - uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów sygn. akt IV SA/Wa 510/09 prawnych innych osób. Pojęcie interesu prawnego określa art. 28 k.p.a., z którego wynika wprost, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Istotną cechą strony w rozumieniu tego przepisu jest to, że jest ona podmiotem własnych praw lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym, a wynikają z przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Oceniając w ten sposób pozycję Ministra [...], Sąd uznał, że nie ma on interesu prawnego - wyrażonego w normie prawa materialnego - uzasadniającego jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym o umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji określającej składniki majątkowe przejętego na rzecz Państwa przedsiębiorstwa Z. S.A. w W. Ponadto Sąd zauważa, że podstawą prawną do udziału w przedmiotowym postępowaniu nie może być także przepis art. 100 § 1 k.p.a., który nie daje organowi administracji publicznej legitymacji do żądania wszczęcia postępowania i udziału w tym postępowaniu jako strony. Powyższe ustalenia nie powodują jednak, że skarga Ministra [...] winna zostać odrzucona jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie i literaturze, iż nie można odrzucić skargi z tego powodu, że została wniesiona przed podmiot niebędący stroną, jeżeli został on uznany za stronę w postępowaniu przed organem (tak jak to się stało w niniejszej sprawie). Bowiem wylegitymowanie się przez skarżącego istnieniem decyzji administracyjnej, którą mu doręczono, jest wystarczającym powodem do rozpoznania, a nie odrzucenia skargi. Jednakże zadaniem Sądu w toku rozpoznania skargi jest zbadanie czy uprawnienie do wniesienia skargi oparte jest na rzeczywiście istniejącym interesie prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. W związku z tym, że - jak wyjaśniono wyżej - Minister [...] nie miał interesu prawnego upoważniającego go do udziału w przedmiotowym postępowaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jego sygn. akt IV SA/Wa 510/09 skargę oddalił. W odniesieniu do skargi złożonej przez przedsiębiorstwo Z. S.A. w likwidacji należy stwierdzić, iż skarga ta zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje z [...] lutego 2009 r. i [...] marca 2008 r. Ministra Rolnictwa zostały wydane z naruszeniem art. 105 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że istnieją przyczyny, które powodują bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji określającej składniki majątkowe przejętego na rzecz Państwa przedsiębiorstwa Z. S.A. w W. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie ten organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Trafnie zarzuca skarżąca spółka, iż z powyższego przepisu wynika, że organ administracji rozstrzygając sprawę ponownie posiada wprawdzie takie same możliwości w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu, niemniej ograniczony jest wynikającymi z zasady związania oceną prawną oraz wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania. Przypomnieć należy, że NSA w uzasadnieniu wyroku z 18 listopada 2002 r. sygn. akt IV SA 467/01 wyraźnie stwierdził, że cyt. "organ orzekający w niniejszej sprawie obowiązany był zawiesić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] z [...] listopada 1948 r. w części dotyczącej wym. przedsiębiorstw - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wystąpić do Ministra Rolnictwa o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim będzie decyzja określająca składniki majątkowe wym. przedsiębiorstwa". Jakkolwiek wyrok NSA z 18 listopada 2002 r. odnosi się bezpośrednio do Ministra [...], to jednak z uwagi na wytyczną dotyczącą zwrócenia się do Ministra Rolnictwa celem rozstrzygnięcia przez niego zagadnienia wstępnego w zakresie określenia składników majątkowych znacjonalizowanego sygn. akt IV SA/Wa 510/09 przedsiębiorstwa, skierowane jest ono również do Ministra Rolnictwa. Tak więc Minister Rolnictwa na zasadzie związania ww. wskazaniami nie miał w tym zakresie swobody rozstrzygania i powinien wykonać zawarte w powyższym wyroku NSA wytyczne. Minister Rolnictwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1286/07 stwierdził, iż cyt. "Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 listopada 2002 r. nie zobowiązał organu do określenia składników majątkowych przedsiębiorstwa Z. S.A. w W.". Zdaniem Sądu powyższa interpretacja uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie jest bez wątpienia błędna, bowiem analiza tego uzasadnienia pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż w żadnym miejscu nie ma mowy o tym - jak stwierdził Minister Rolnictwa - że NSA w wyroku z 18 listopada 2002 r. nie zobowiązał organu do określenia składników majątkowych przedsiębiorstwa Z. S.A. w W. Cytowane wyżej wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 18 listopada 2002 r. jednoznacznie wskazują jak należy prowadzić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] z [...] listopada 1948. Otóż Minister [...] miał obowiązek zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Ministra Rolnictwa, jakim jest określenia w formie decyzji składników majątkowych przedsiębiorstwa Z. S.A. w W. Natomiast zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 25 września 2007 r. stwierdzenie, iż "Sąd nie zobowiązał organu do określenia składników majątkowych przedsiębiorstwa Z. S.A. w W." dotyczyło wniosku skarżącego i odnosiło się jedynie do tego, że sąd administracyjny może zobowiązać organ tylko w sytuacji, gdy skarga dotyczy bezczynności organu. Tymczasem sprawa zakończona wyrokiem z 25 września 2007 r. dotyczyła skargi na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, a w takiej sytuacji sąd administracyjny uwzględniając skargę, zgodnie z art. 145 p.p.s.a., mógł uchylić zaskarżone postanowienie, stwierdzić jego nieważność lub stwierdzić jego wydanie z naruszeniem prawa, a nie zobowiązać organ do wydania aktu. Sąd odnosząc się do stwierdzenia w zaskarżonej decyzji, że Minister Rolnictwa sygn. akt IV SA/Wa 510/09 nie znajduje podstaw prawnych wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji określającej składniki majątkowe przejętego przedsiębiorstwa, zwraca uwagę, iż zgodnie z art. 170 p.p.s.a. - orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że wymieniony podmioty, czyli także organ, są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia związane, co określa w sposób bezwzględny uwzględnienie tego w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ponadto zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Minister Rolnictwa powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a § 4 tego przepisu nakłada na niego obowiązek uznania z urzędu wyroku NSA z 18 listopada 2002 r. za dowód w sprawie. Zatem powyższe przepisy i wytyczne zawarte w wyroku NSA z 18 listopada 2002 r. stanowią podstawę prawną do wydania przez Ministra Rolnictwa decyzji określającej składniki majątkowe przejętego na rzecz Państwa przedsiębiorstwa. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że Minister Rolnictwa nie miał podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, w związku z czym jego decyzje z [...] marca 2008 r. i [...] lutego 2009 r. naruszają przepisy prawa. Minister Rolnictwa w ponownie przeprowadzonym postępowaniu -uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku NSA z 18 listopada 2002 r. - powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące określenia składników majątkowych przedsiębiorstwa Z. S.A. w W. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Z. S.A. w likwidacji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.