IV SA/Wa 193/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Michał Sowiński (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymujące w mocy postanowienie GDDKiA z dnia [...] lutego 2008 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. M. J. wnioskiem z dnia 12 listopada 2007 r. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr ewidencyjny [...] oraz [...] w obrębie N., gmina A.: budynku stacji kontroli pojazdów, budynku stacji demontażu pojazdów, budynku magazynowego i biurowego, utwardzenia placu składowego, placu postojowego pojazdów samochodowych, placu utwardzonego do składowania zdemontowanych pojazdów, szamba dwukomorowego oraz zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. Wójt Gminy A. pismem z dnia 4 lutego 2008 r. wystąpił do GDDKiA, jako zarządcy drogi, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] GDDKiA nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazując, iż lokalizacja zjazdu o charakterze publicznym wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na odcinku drogi krajowej nr [...], która musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego) ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa i płynności ruchu. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 867/08 uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. z uwagi na wydanie postanowienia przez tego samego pracownika organu orzekającego, który wydał poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r., co stanowi okoliczność skutkującą wznowieniem postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Po ponownym rozpoznaniu sprawy GDDKiA postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia Sygn. akt IV SA/Wa 193/09 [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż planowane inwestycje są inwestycjami bardzo ruchotwórczymi. Zaznaczono, iż obsługa nowych obiektów zjazdem usytuowanym na skrzyżowaniu dróg spowodowałaby znaczne pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi krajowej nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej pismami procesowymi, M. J. wniósł o uchylenie w całości obu postanowień GDDKiA. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); 2. § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430); 3. art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu wskazał, iż wbrew ustaleniom organu zjazd łączący obecnie teren zakładu z drogą publiczną posiada charakter publiczny. Wyjaśnił, iż w związku z tym, że planowane przedsięwzięcie nie będzie obiektem ani urządzeniem obsługi uczestników ruchu, a z planowanego zjazdu nie będzie się wjeżdżać na drogę, nie można od planowanego wjazdu wymagać, by spełniał on warunki określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny.odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej odrzucenie w całości, zaś w przypadku przyjęcia skargi do rozpoznania o utrzymanie postanowienia w całości, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Sygn. akt IV SA/Wa 193/09 Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem postanowienia, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy było ustalenie, czy projekt decyzji nie narusza wymagań szczególnych w zakresie kompetencji organu uzgadniającego. W rozpoznawanej sprawie organem tym był GDDKiA, natomiast obowiązek uzgodnienia wynikał z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717zezm.). W świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. istnienie dostępu z terenu działki do drogi publicznej. Dla zapewnienia dostępu konieczne jest istnienie zjazdu w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Bezsporne jest, iż skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego m.in. na budowie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. W opiniowanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy w pkt 2.1.4 rozstrzygnięcia wskazano, iż dostęp do drogi publicznej zostanie zapewniony planowanym zjazdem publicznym, projektowanym w oparciu o warunki techniczne uzyskane od zarządcy drogi krajowej. Ponadto, w załączniku nr 2 do decyzji, stanowiącym analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji wyjaśniono, iż planowana inwestycja na działce nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej krajowej, ale wymaga budowy zjazdu publicznego. Podkreślenia wymaga przy tym, iż zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne - uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Sygn. akt IV SA/Wa 193/09 W ocenie Sądu, GDDKiA zasadnie uznał zatem, iż żądanie inwestora było jednoznaczne i zmierzało do wykonania zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. Podkreślenia wymaga przy tym, iż budowa takiego zjazdu wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, wydawanego w odrębnym postępowaniu w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.); dalej: "u.d.p.". W toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania uzgodnieniowego rolą GDDKiA było zatem jedynie wskazanie, czy jest możliwe włączenie do drogi krajowej nr [...], stanowiącej drogę klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego), ruchu drogowego wynikłego z zamierzonego zainwestowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organy administracji rządowej winny kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363; z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764; z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, LEX nr 41384). Należy zaznaczyć w związku z powyższym, iż organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że planowane inwestycje na działkach nr [...] i [...] są inwestycjami bardzo ruchotwórczymi (stacja kontroli pojazdów, stacja demontażu pojazdów). GDDKiA zaznaczył ponadto, iż obsługa tych obiektów zjazdem usytuowanym w miejscu oddziaływania skrzyżowania spowodowałaby znaczne pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi krajowej nr [...], która jako droga główna ruchu przyspieszonego musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom tej klasy, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów, zwłaszcza o charakterze publicznym. Podnoszona przez skarżącego okoliczność usytuowania na działkach nr [...] i [...] obiektów i urządzeń przedsiębiorstwa usługowego pn. "A." powstałych na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę, nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy dotyczącej nowej inwestycji, z uwagi na fakt, iż przedmiot analizy organu dokonywanej z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiło jedynie planowane zamierzenie inwestycyjne. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków Sygn. akt IV SA/Wa 193/09 technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) stanowiącego, iż wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, należy wyjaśnić, iż analiza powyższej regulacji prawnej na etapie prowadzonego postępowania uzgodnieniowego, którego przedmiotem nie jest zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego, może być prowadzona jedynie pod kątem oceny możliwości włączenia do drogi klasy GP ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji. Trzeba jednak zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych, w odniesieniu do dopuszczalności zjazdów z dróg publicznych, podkreśla się przede wszystkim, że z faktem bezpośredniej dostępności działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. W sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zarządca drogi działa bowiem w granicach uznania administracyjnego, co wynika z art. 29 ust. 4 u.d.p., który stanowi, iż ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Możliwość orzekania w sprawach tego rodzaju w ramach uznania administracyjnego została jednak w znacznym stopniu ograniczona regulacjami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które wskazują na konieczność uwzględnienia wymagań bezpieczeństwa ruchu drogowego przy lokalizacji zjazdu publicznego, w szczególności zjazdu z drogi klasy GP (§ 9 ust. 1 pkt 3, § 77, § 78, § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1). Konsekwencją prymatu zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym stało się zatem uprawnienie organu do ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2001 r, sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363). Sygn. akt IV SA/Wa 193/09 Reasumując powyższe rozważania należało uznać, iż dokonana przez organ odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji nie narusza granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, za nieuprawniony uznać należy ponadto zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zawiera bowiem uzasadnienie faktyczne i prawne, którego treść jest zgodna z art. 107 § 3 k.p.a., zawierając ustosunkowanie się do materiału dowodowego dotyczącego istoty sprawy oraz przesłanki wykładni przepisów prawnych. W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z tych względów, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną.