I OSK 116/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II SA/Op 180/09 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II SA/Op 180/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek celowy w wysokości 100 zł z przeznaczeniem na zakup żywności i leków oraz dokonanie opłat i odmawiającą przyznania zasiłku celowego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Burmistrz Nysy decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. przyznał T. R. specjalny zasiłek celowy w wysokości 100 zł, ustalając, iż wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z renty inwalidzkiej w kwocie 481,30 zł. Organ podał również wysokość wydatków ponoszonych przez wnioskodawcę w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji wskazał, że T. R. korzysta z pomocy w formie nieodpłatnych usług opiekuńczych oraz posiłków w Dziennym Domu Pobytu w Nysie. Podkreślił, iż wnioskodawca nie podejmuje we własnym zakresie działań mających na celu polepszenie jego sytuacji życiowej, chociażby poprzez złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Dalej organ szczegółowo przedstawiając zakres udzielonej w 2009 r. pomocy w postaci zasiłków celowych oraz wskazując na możliwości finansowe ośrodka podał, iż nie może rozdzielać posiadanych środków w równej wysokości z uwagi na różnicowaną sytuację wnioskodawców. Dlatego też T. R. nie mógł zostać przyznany zasiłek w tej samej wysokości, co osobom samotnym bez dochodu, czy też rodzinom posiadającym dzieci i utrzymującym się tylko z zasiłku dla bezrobotnych i świadczeń rodzinnych, albowiem pomimo tego, że jest on osobą samotną, to jednak posiada stały dochód. Na skutek przekroczenia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( obecnie Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, które zostało ustalone na kwotę 477,00 zł, wnioskodawca nie kwalifikuje się do utrzymania pomocy w formie zasiłku celowego na podstawie przepisu art. 39 ustawy. Stwierdzając jednak, że sytuacja T. R., z uwagi na orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności oraz jego chorobę, może być uznana za szczególnie uzasadniającą udzielenie środków z pomocy społecznej, organ, na podstawie przepisu art. 41 ustawy przyznał wnioskodawcy specjalny zasiłek celowy w wysokości 100 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji T. R. wniósł o jej uchylenie, jako naruszającej przepisy prawa materialnego oraz procesowego. W uzasadnieniu powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych należy do podstawowych potrzeb bytowych każdego człowieka, a przeznaczenie otrzymanej pomocy na spłatę zadłużenia czynszowego może spowodować uszczuplenie budżetu domowego i pozbawić osobę środków do życia. Skarżący podniósł także, iż dodatek mieszkaniowy stanowi dochód przy wyliczeniu kryterium dochodowego, co ma wpływ na obowiązek zapłaty za usługi opiekuńcze. Zarzucił organowi, że enigmatycznie wskazał posiadane przez siebie środki na pomoc społeczną i równie enigmatycznie wymienił w uzasadnieniu decyzji ponoszone przez stronę wydatki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji odnośnie przekroczenia przez T. R. kryterium dochodowego, a w konsekwencji braku możliwości przyznania mu zasiłku celowego. Kolegium wywodząc, iż sytuacja wnioskodawcy uzasadniała przyznanie mu zasiłku celowego na podstawie art. 41 ustawy, podkreśliło, iż samo spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania wnioskodawcy świadczenia w wysokości przez niego postulowanej, ponieważ ta kwestia została pozostawiona tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ I instancji poddał analizie wszystkie okoliczności decydujące o wysokości przyznanego wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego. Zaznaczył również, że zmniejszenie kwoty środków finansowych pozostających w dyspozycji OPS w Nysie, przy jednocześnie zwiększonej liczbie osób ubiegających się o pomoc społeczną musiało mieć wpływ na zmniejszenie wysokości kwot przyznawanych zasiłków. Końcowo organ odwoławczy wskazał, nie podzielając zarzutu strony odnośnie naruszenia przez OPS w Nysie przepisów proceduralnych, iż organ I instancji nie przekroczył przy wydawaniu zaskarżonego aktu granic uznania administracyjnego, postępowanie zostało przeprowadzone rzetelnie, poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a uzasadnienie decyzji spełniało wymogi określone w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył T. R. W uzasadnieniu ponowił argumentację zawartą w odwołaniu, dodatkowo wywodząc, iż nie jest prawdą, aby otrzymywał oprócz bezpłatnych posiłków dodatkowo zasiłek pieniężny w kwocie 60 zł z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Skarżący podał, że kwotę taką otrzymuje, ale jest to kwota stanowiącą równowartość posiłków za wolne dni od pracy, w których nie jest mu wydawany ciepły posiłek. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, jak też przepisów proceduralnych. Sąd, powołując się na art. 39 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy, regulujących instytucję zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego wywiódł, iż różnica pomiędzy tymi zasiłkami polega na tym, że udzielenie pomocy społecznej na podstawie przepisu art. 39 ust. 1 ustawy jest uzależnione od spełnienia warunku w postaci nieprzekroczenia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, a zatem prawidłowe ustalenie przez organ, iż skarżący przekroczył określony w ustawie dochód wynoszący 477 zł musiało skutkować odmową przyznania zasiłku celowego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości przyznanego skarżącemu świadczenia Sąd uznał, iż organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadziły prawidłową jego ocenę, która uzasadniała przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego w wysokości 100 zł. Ponadto organy administracyjne szczegółowo analizując sytuację wnioskodawcy, związaną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności oraz jego chorobami, a także samotnym gospodarowaniem oraz uzyskiwanymi dochodami i ponoszonymi wydatkami, w zestawieniu z możliwościami finansowymi OPS w Nysie, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i nie dopuściły się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku. Za prawidłowe Sąd uznał również zwrócenie przez organy uwagi na bierność skarżącego w zakresie uzyskania dodatku mieszkaniowego, którego uzyskanie pozostawałoby bez wpływu na otrzymanie zasiłku celowego, jako że skarżący już obecnie przekracza określone w art. 8 ustawy kryterium dochodowe. Natomiast wysokość dochodu, do którego zostałby zaliczony ten dodatek, pozostaje bez wpływu na uzyskanie specjalnego zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 41 ustawy. Dlatego też zamierzone zaniechanie podjęcia działań w zakresie uzyskania dodatku mieszkaniowego, mogło być wzięte przez organ pod uwagę przy określaniu wysokości udzielonego zasiłku. Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego "enigmatycznego wskazania przez organ posiadanych środków finansowych", wywodząc, iż organ I instancji nie ma obowiązku przedstawiania wyliczenia wszystkich osób uprawnionych i ich świadczeń. Sąd zwrócił uwagę, iż żadne przepisy nie zobowiązują organu przy rozstrzyganiu jednostkowej sprawy z zakresu prawa pomocy do udowadniania kosztów związanych ze swoją działalnością. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. R., opierając ją na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a., poprzez niezastosowanie, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiono, iż Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte na niejasnych ustaleniach dotyczących możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej, z których nie wynika, jakimi środkami w skali miesiąca dysponował organ w dacie wydania decyzji na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych oraz ile fatycznie osób korzystało z tej formy pomocy i w jakiej wysokości ją otrzymało. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu, według którego organ I instancji nie miał obowiązku dokonania ustaleń dotyczących ilości osób, które korzystały z formy pomocy w postaci zasiłku celowego oraz wysokości świadczeń jakie z tego tytułu otrzymały, należy uznać za błędne, bowiem nawet w przypadku wydawania decyzji uznaniowych organ ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz starannego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia decyzji powinna przekonać stronę, że jej prawo do uzyskania pomocy społecznej zostało wszechstronnie rozpatrzone. Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności przez organ uniemożliwiło dokonanie przez Sąd pełnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto wyłącznie na naruszeniu przepisów postępowania. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje w takim wypadku wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sąd administracyjny. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi I instancji naruszenie stosownych przepisów P.p.s.a., przez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy wskazanych w niej przepisów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Ten wymóg w przedmiotowej skardze kasacyjnej został spełniony. Przechodząc do oceny wywiedzionego na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 P.p.s.a., który reguluje ogólną właściwość sądów administracyjnych poprzez wskazanie, iż sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, należało zarzut ten uznać za bezzasadny. Dostrzec należy, iż naruszenie omawianego przepisu można byłoby zarzucić jeśli sąd nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szczegółowo i przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem. Natomiast sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez Sąd jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałby skarżący w rozstrzygnięciu nie może stanowić o naruszeniu art. 3 § 1 P.p.s.a. Reasumując stwierdzić należało, iż zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony kwestionowanym wyrokiem, bowiem Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu i zastosował środek przewidziany w art. 151 P.p.s.a. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a., który skarżący upatrywał w przyjęciu przez Sąd I instancji uzasadnienia organu opartego na niejasnych ustaleniach dotyczących możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej oraz niewystarczającym i budzącym wątpliwości materiale dowodowym. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał trafnej oceny poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku. Przy czym zauważyć również wypada, iż w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji w sposób szczegółowy ustalono sytuację wnioskodawcy związaną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności oraz jego chorobami, a także samotnym gospodarowaniem oraz uzyskiwanymi dochodami i ponoszonymi wydatkami w zestawieniu z możliwościami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie. Dlatego też podzielić należało pogląd Sądu, iż organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadziły prawidłową jego ocenę. Tym samym nie można skutecznie zarzucić Sądowi, iż oparł się na stanie faktycznym, który został ustalony przez organy administracji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W tym miejscu wyjaśnienia jednak wymaga, w związku z podniesionymi w tym zakresie zarzutami skargi kasacyjnej, iż kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzona pod względem ich zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (por. Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472; uzasadnienie wyroku NSA z dnia: 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08 i 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1458/08, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (por. w/w wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 K.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze dotychczas powiedziane, podzielić zatem należało słuszny pogląd Sądu, iż brak jest przepisów, z których wynikałby obowiązek organu udowadniania kosztów związanych z jego działalnością. Jeszcze raz zatem powtórzyć przyjdzie, iż wobec kontrolnych uprawnień Sądu, ograniczonych tylko do legalności decyzji, kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykraczałaby poza kognicję Sądu wyznaczoną przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1398/09, zamieszczonego na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym jako błędne należało uznać stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, iż brak wyjaśnienia okoliczności związanych z możliwościami płatniczymi OPS w Nysie uniemożliwiło dokonanie przez Sąd pełnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym samym mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu. Orzeczenie to podlega rozpoznaniu przez sąd I instancji, gdyż na podstawie art. 250 oraz art. 258 § 1 pkt 8 P.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, przyznaje się za wykonane zastępstwo prawne, co oznacza że następuje ono po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie i przez wydanie odrębnego postanowienia przez wojewódzki sąd administracyjny, od którego według art. 259 i art. 260 P.p.s.a. służy sprzeciw, a następnie zażalenie w toku instancji. Uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do orzekania w tym przedmiocie związane jest wyłącznie z kontrolą instancyjną takich postanowień (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. GSK 1412/04).