II SA/Łd 325/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej L. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 81 c ust 2 ustawy z dnia 07.07. 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia L. W. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] r. nakazujące L. i A. W. przedłożenie w terminie do dnia 31 marca 2009 r. oceny technicznej ogrodzenia międzyposesyjnego z płyt prefabrykowanych betonowych pomiędzy działkami nr [...] i [...] w miejscowości W. o wysokości powyżej 2,20 m z przedstawieniem jednoznacznego sposobu usunięcia nieprawidłowości w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż w dniu 15 marca 2007r. na skutek pisma T. M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w miejscowości W. W wyniku wizji lokalnych przeprowadzonych w dniach 14.03.2007r. oraz 11.07.2007r. przy udziale stron stwierdzono, że na terenie posesji o nr [...] znajduje się ogrodzenie w granicy z działką nr [...], wykonane w całości z elementów betonowych prefabrykowanych tj. słupów betonowych osadzonych w stopie fundamentowej betonowej oraz 4 płyt pełnych osadzonych na słupach. Z treści protokołu wynika, że ogrodzenie na długości ok. 10,20 m uległo zawaleniu na stronę działki nr [...], część ogrodzenia od strony istniejącego budynku gospodarczego jest przechylona na stronę działki państwa W., 3 słupy są pęknięte, a niezawalona część ogrodzenia nie jest pionowa. Wysokość ogrodzenia określono w załączniku graficznym dołączonym do protokołu i wynosi ona: od 204 cm do 234 cm. L. W. złożyła do protokołu oświadczenie, że wody opadowe spływające z tunelu foliowego istniejącego na działce sąsiedniej podmyły grunt, na którym stoi ogrodzenie i wniosła o przeprowadzenie " pomiaru wód opadowych z tunelu foliowego". W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji decyzją nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 49 b ust 1 Prawa budowlanego nakazał L. i A. W. rozbiórkę ogrodzenia międzyposesyjnego wykonanego z płyt prefabrykowanych betonowych pomiędzy działkami nr [...] i [...] w miejscowości W. Powiatowy organ nadzoru uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie stwierdzeniem wybudowania ogrodzenia międzyposesyjnego przekraczającego wysokość 2,20 bez wymaganego zgłoszenia, bez decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i w sytuacji braku planu miejscowego aktualnie obowiązującego, co w konsekwencji oznacza niemożność wdrożenia procedury legalizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku odwołania od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżone rozstrzygniecie i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne w sprawie legalności budowy przedmiotowego ogrodzenia międzyposesyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe ogrodzenie jest standardowym ogrodzeniem prefabrykowanym, którego elementy dostosowane są do budowy ogrodzeń nie wymagających zgłoszenia tj. do wysokości 2,20 m. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie o samowolnym wykonaniu przedmiotowego ogrodzenia. W tej sytuacji, jeśli nawet na skutek niewielkich deniwelacji nieutwardzonego terenu, na którym znajduje się ogrodzenie jego wysokość przekracza 2,20 m, okoliczność ta nie może przesądzać o kwalifikacji robót jako wykonanych samowolnie. Ponadto, w przypadku samowolnego wykonania ogrodzeń wyższych niż 2,20 m przedmiotem postępowania może być jedynie ta część ogrodzenia, która wykracza poza tę wysokość. W przedmiotowej sprawie bezzasadna byłaby ingerencja w istniejący stan faktyczny także z tego względu, że ewentualna likwidacja fragmentów płyt żelbetowych w części ogrodzenia przewyższającej 2,20 m powodowałaby naruszenie struktury płyty i nieodpowiedni stan techniczny w części poniżej 2,20 m. Na skutek skargi złożonej na powyższą decyzję przez S. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1033/07 uchylił decyzje organów obu instancji wskazując, iż konieczne jest w pierwszej kolejności dokładne wyjaśnienie stanu technicznego obiektu. Jak zalecił sąd, w zależności od tych ustaleń organ winien nadać postępowaniu odpowiedni bieg ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane " Utrzymanie obiektów budowlanych ". Nadto wskazać trzeba, iż sąd podzielił stanowisko organu wojewódzkiego w przedmiocie ustaleń dotyczących wysokości obiektu tj. za słuszne uznane zostało stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w żadnej mierze wyznacznikiem wysokości ogrodzenia nie mogą być sztucznie wywołane deniwelacje terenu (wymywanie czy podsypywanie gruntu). Będąc związany wyrokiem sądu organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie wyznaczył na dzień 16 grudnia 2008 r. wizję lokalną w sprawie stanu technicznego spornego ogrodzenia. W trakcie oględzin ustalono, iż część ogrodzenia uległa zawaleniu, część jest mocno pochylona, kilka przęseł i słupów jest pękniętych. Jak wynika z oświadczenia złożonego przez L. W. do protokołu z oględzin stan ogrodzenia jest spowodowany wzniesieniem w pobliżu ogrodzenia przez sąsiadów państwa M. tunelu foliowego, z którego wody opadowe spływają pod tunel i są bezpośrednią przyczyną złego stanu technicznego obiektu i jego niszczenia. Wobec dokonanych ustaleń organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wydanym w oparciu o przepis art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane nałożył na właścicieli obiektu L. i A. W. obowiązek wykonania oceny technicznej ogrodzenia z przedstawieniem jednoznacznego sposobu usunięcia nieprawidłowości, w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła L. W. wnosząc o przeprowadzenie z urzędu ekspertyzy w zakresie ustalenia przyczyn zawalenia się ogrodzenia, bądź też powołania w tym celu specjalnej komisji, która miałaby wyjaśnić bezstronnie wszystkie okoliczności sprawy. Skarżąca podniosła, że decyzja organu wydana została w oparciu o nierzetelnie ustalony stan faktyczny, bowiem wielokrotnie zgłaszała problem wymywania gruntu i niszczenia płotu na skutek wód opadowych niewłaściwe odprowadzonych z dachu tunelu foliowego istniejącego na sąsiedniej działce. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, iż po myśli art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego — budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie natomiast do regulacji art. 30 ust. 1 pkt 3 budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m musi być poprzedzona dokonaniem zgłoszenia zamiaru wykonania robót właściwemu organowi administracji architektoniczne — budowlanej. Przedmiotowe ogrodzenie jest standardowym ogrodzeniem prefabrykowanym, którego elementy dostosowane są do budowy ogrodzeń nie wymagających zgłoszenia tj. do wysokości 2,20 m. W przęsłach tego ogrodzenia zastosowane są po cztery typowe płyty żelbetowe o wysokości 0,5 m każda, co z podmurówka wynoszącą 0,2 m daje łączną wysokość 2,20 m. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie o samowolnym wykonaniu przedmiotowego ogrodzenia. Jeśli nawet na skutek niewielkich deniwelacji nieutwardzonego terenu, na którym znajduje się ogrodzenie jego wysokość przekracza 2,20 m, okoliczność ta nie może przesądzać o kwalifikacji robót jako wykonanych samowolnie. W tej sytuacji stwierdzić należy, że poza sporem pozostaje, iż wykonane roboty nie wymagały zgłoszenia, a zatem brak jest podstaw do kwestionowania legalności budowy spornego ogrodzenia. Mając natomiast na uwadze wyrok WSA w Łodzi z dnia z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1033/07 wiążący organy nadzoru budowlanego w omawianej sprawie, organ I instancji skarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wydanym w oparciu o art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego prawidłowo zobowiązał inwestorów do przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego obiektu. Zgodnie z art. 81 c ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Mając zatem na uwadze, iż unormowanie zawarte w powyższym przepisie przyznaje organom nadzoru budowlanego uprawnienia do nałożenia obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych, a także uwzględniając ustalenia dokonane przez organ I instancji w trakcie wizji lokalnej, rodzące uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu, słusznie organ I instancji, zgodnie z dyspozycją wyżej powołanego przepisu, zaskarżonym postanowieniem nałożył rzeczony obowiązek. Odnosząc się natomiast do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą w złożonym zażaleniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 61 ustawy Prawo budowlane na właścicielu obiektu spoczywa obowiązek utrzymania i użytkowania go zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania. Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę wniosła L. W. powtarzając w zasadzie zarzuty podniesione w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Skarżąca podniosła m. innymi, że organ całkowicie pominął kwestię wpływu tunelu foliowego usytuowanego na nieruchomości sąsiadów na stan przedmiotowego ogrodzenia. Ponadto stan techniczny obiektu jest znany, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, gdyż ogrodzenie w części graniczącej z tunelem foliowym nadaje się do rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia sąd zobligowany jest również uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż postanowienie to wydane zostało z naruszeniem art. 81 c ust. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 Nr 156, poz.1118 ze zm.). Stanowiący podstawę prawną kwestionowanego postanowienia przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, iż organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Treść art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje jednoznacznie, że możliwość nałożenia przez wymienione w nim organy określonych obowiązków istnieje jedynie w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, zaś uprawnienie organów sprowadza się li tylko do żądania ocen technicznych lub ekspertyz. Ponadto, z uwagi na systematykę, regulację zawartą w ust. 2 - 4 należy uznać za uzupełnienie uprawnień organów przewidzianych w ust. 1. Powyższe nakazuje jej stosowanie w ścisłym powiązaniu z art. 81c ust. 1 oraz upoważnia do uznania, że z uprawnienia do żądania ocen technicznych lub ekspertyz organy mogą korzystać zasadnie wtedy, gdy informacje oraz dokumenty, o których mowa w ust. 1, nie są dostateczne do oceny stanu sprawy, zaś taka interpretacja pozostaje w zgodzie z przewidzianą w art. 81c ust. 2 przesłanką powstania uzasadnionych wątpliwości. Zgodnie z zasadami wykładni wszystkie przepisy prawa powinny być interpretowane literalnie, chyba że istnieją ważne racje, by nadać im interpretację rozszerzającą lub zwężającą. Zakaz wykładni rozszerzającej obowiązuje nie tylko na gruncie przepisów prawa karnego czy podatkowego, lecz także przy interpretacji przepisów upoważniających - mających charakter lex specialis w stosunku do ogólnych zasad. Zakaz ten aktualny pozostaje także należy na gruncie przepisów prawa materialnego i procesowego prowadzących do ograniczenia wolności i uprawnień. Uwzględniając treść art. 81c ust. 2 - 4, należy uznać, że analizowana regulacja ma charakter materialnoprawny i procesowy, a w tym ostatnim zakresie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym. Nie ulega wątpliwości, że przyznanie organom administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego możliwości nałożenia na podmioty wymienione w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego i dostawcę wyrobów budowlanych określonych obowiązków - także finansowych, prowadzi do ograniczenia praw podmiotowych wyżej wymienionych, a zatem wskazana norma prawa nie powinna być interpretowana rozszerzająco ( vide: wyrok WSA w Krakowie z 31.10.2007 r. II SA/Kr 683/05 - LEX nr 394431). Zgodnie z powołanym przepisem organ nadzoru budowlanego uprawniony był zatem do nałożenia na inwertora obowiązku przedstawienia oceny technicznej jedynie w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Z akt postępowania administracyjnego wynika natomiast, iż stan techniczny przedmiotowego ogrodzenia w sposób jednoznaczny został ustalony przez organ I instancji. Świadczą o tym protokoły oględzin, w których szczegółowo opisano występujące w obiekcie uszkodzenia oraz sporządzone przez pracownika organu rysunki, potwierdzone dokumentacją fotograficzną. Należy również podkreślić, iż sporne ogrodzenie nie jest obiektem o skomplikowanej strukturze, prostym w swojej formie, wykonanym z elementów prefabrykowanych, a tym samym określenie sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie wymaga w ocenie Sądu wiadomości specjalnych, wykraczających poza kompetencje i uprawnienia pracowników organu. Co więcej, jak słusznie podniósł organ, w świetle obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego budowa ogrodzeń między dwiema nieruchomościami o wysokości nie przekraczającej 2,20 m nie wymaga uzyskania przez inwestora ani pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji uznając, iż dotknięte są one wadliwością skutkującą wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 powołanej ustawy, zaś zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 152 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. K.O.