I OW 56/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie a Wojewodą Warmińsko-Mazurskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Powiatu D. z dnia [...] kwietnia 1975r. nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego należącego do R. P. o powierzchni [...] ha z budynkami, położonego we wsi G. oraz M. wskazać Wojewodę Warmińsko – Mazurskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 2 marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie, a Wojewodą Warmińsko-Mazurskim poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku B. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w D. z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa należącego do R. P. o pow. [...] ha z budynkami położonego we wsi G. oraz M. W uzasadnieniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wskazało, że Wojewoda Warmińsko - Mazurski postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...] przekazał Kolegium do załatwienia według właściwości zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. wniosek B. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w D. z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] stwierdzającej przejście z mocy prawa na własność Państwa w trybie art. 38 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159) gospodarstwa rolnego R. P., o łącznej pow. [...] ha w skład którego wchodziły grunty o pow. [...] ha wraz z budynkami położone we wsi G. zapisane pod poz. [...], numery działek [...] i [...] oraz grunty o pow. [...] ha położone we wsi M., zapisane pod poz. [...], numery działek [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zawiesiło postępowanie w tej sprawie na wniosek strony. Wobec podjęcia zawieszonego postępowania zachodziła konieczność rozstrzygnięcia sprawy wszczętej na wniosek B. J. W ocenie Kolegium przekazanie omawianego podania było niezgodne z prawem, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów organem właściwym do rozpatrzenia sprawy mającej za przedmiot przejęcie na własność Państwa, w oparciu o art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, nieruchomości rolnych jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Potwierdzeniem tego są liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do prowadzenia postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zapadłych na gruncie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 32, poz. 161). W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o oddalenie wniosku jako skierowanego do podmiotu nielegitymującego się do występowania w tej sprawie. Przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie ustanowiły wojewody jako organu właściwego w sprawach w niej uregulowanych. Zdaniem Wojewody Warmińsko – Mazurskiego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie po stwierdzeniu faktu, iż nie jest właściwe do prowadzenia przedmiotowej sprawy powinno przekazać sprawę organowi właściwemu, a nie wdawać się w spór o właściwość z organem, z którym nie pozostaje w sporze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie a Wojewodą Warmińsko-Mazurskim w sprawie z wniosku B. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Powiatu D. z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] dotyczącej przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego należącego do R. P. o pow. [...] ha z budynkami, położonego we wsi G. oraz M. Istota sporu sprowadza się więc do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, jaki z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Decyzja podlegająca w tej sprawie postępowaniu nadzorczemu została wydana przez Naczelnika Powiatu D. w dniu [...] kwietnia 1975 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Ustawa ta przewidywała w art. 38 ust. 3, że nieruchomości stanowiące zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.) własność osób, którym wobec uzyskania przez nie stwierdzenia narodowości polskiej służyło obywatelstwo polskie, przechodziły z samego prawa na własność Państwa, jeżeli osoby te w związku z wyjazdem z kraju utraciły obywatelstwo polskie. Osoby te traciły prawo rozporządzania nieruchomością z dniem, w którym złożyły właściwym organom polski dowód osobisty i otrzymały dokument uprawniający do wyjazdu za granicę. Powołany wyżej przepis znajdował odpowiednie zastosowanie również do nieruchomości nabytych w trybie osadnictwa rolnego lub uwłaszczenia przez osoby, którym wobec uzyskania przez nie stwierdzenia narodowości polskiej przysługiwało obywatelstwo polskie, a które następnie w związku z wyjazdem z kraju utraciły to obywatelstwo (art. 38 ust. 4). W myśl art. 38 ust. 6 cytowanej ustawy, tytuł własności Państwa do nieruchomości wymienionych wyżej podlegał wpisowi do księgi wieczystej na wniosek organów prezydiów powiatowych (miejskich, dzielnicowych) rad narodowych do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, w odniesieniu do nieruchomości rolnych – organów do spraw rolnictwa. Zauważyć należy, że w myśl powołanych wyżej przepisów przedmiotowe nieruchomości przechodziły na własność Państwa z mocy samego prawa. Wpis do księgi wieczystej miał jedynie charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że przejście prawa własności nie było uzależnione od dokonania wpisu w księdze wieczystej. Z wpisem wiązało się jedynie domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, stosownie do art. 100 pkt 5 w związku z art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99), utraciła swoją moc z dniem 31 lipca 1985 r. Z tym też dniem przestała obowiązywać instytucja materialnoprawna uregulowana w art. 38 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach – przejście nieruchomości, określonych w tych przepisach, z mocy prawa, na własność Państwa. Instytucja ta nie została wprowadzona do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Kompetencje organów administracyjnych wynikające z unormowania art. 38 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie były, w tej sytuacji, przedmiotem regulacji ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz.198 ze zm.). Przejście własności nieruchomości na rzecz Państwa z mocy prawa, z powodu utraty obywatelstwa przez osoby, które poprzednio zachowały własność nieruchomości na podstawie art. 2 ust.1 lit. b dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz.87 ze zm.) lub w trybie osadnictwa rolnego lub uwłaszczenia, nie tylko nie zostało wprowadzone do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale nie zostało w ogóle wprowadzone do obowiązującego ustawodawstwa. Nie można zatem wprost wskazać przepisu prawa materialnego, z którego wynika przejście właściwości organu w sprawach uprzednio rozstrzyganych na podstawie art. 38 ust.3 i 4 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że nieruchomość, która została przejęta na własność Państwa na mocy art. 38 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach obejmująca działki położone we wsi G. oznaczone nr [...] (aktualnie odpowiada działkom [...],[...] i [...]) i nr [...] (aktualnie odpowiada działce nr [...]) oraz działki położone we wsi M. oznaczone nr [...] i [...] (obecnie odpowiadają działkom [...] i [...]) – stanowi własność J. R. W księdze wieczystej Kw [...], którą dla przedmiotowej nieruchomości prowadzi Sąd Rejonowy w D. IV Wydział Ksiąg Wieczystych jako podstawę wpisu własności J. R. wskazano: umowę sprzedaży z dnia [...] grudnia 1976 r., umowę przekazania własności z dnia [...] stycznia 1980 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Ciechowskiego z dnia [...] września 1977 r. nr [...]. Zatem mając na względzie okoliczność, że nieruchomość stanowi aktualnie własność osoby fizycznej, a nie mienie Skarbu Państwa to przy wskazaniu organu właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy nie jest zasadnym powoływanie się na ustawę z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Podkreślenia wymaga więc, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości rolnej, będącej własnością osoby która w związku z opuszczeniem państwa polskiego utraciła obywatelstwo polskie na podstawie art. 38 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, wtedy gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Od dnia 31 lipca 1985 r. nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących tego typu przejęć nieruchomości. Przedmiotowe działki gruntu są własnością osoby fizycznej. Tym samym wskazując organ wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu D. z dnia [...] kwietnia 1975 r. odnieść się należy do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach których przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone na rzecz innych organów tej administracji (art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy). Kreując tę właściwość wojewody w sprawach niezastrzeżonych na rzecz innych organów przyjąć należy, że chodzi tu o organy administracji rządowej. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie jest wojewoda, także jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że właściwym w przedmiotowej sprawie do załatwienia wniosku B. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w D. z dnia [...] kwietnia 1975 r. jest Wojewoda Warmińsko-Mazurski. Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.