II OSK 1206/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 483/09 w sprawie ze skargi D.S. na uchwałę Rady Powiatu Łańcuckiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawiązania przez Powiat Łańcucki spółki z o.o. "[...]" oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 483/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę D.S. na uchwałę Rady Powiatu Łańcuckiego z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...], w sprawie zawiązania przez Powiat Łańcucki spółki z o.o. pod firmą "[...] Sp. z o.o.". D.S. zarzucała uchwale rażące naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej z uwagi na brak określenia sposobu i formy zapewnienia osobom korzystania z dotychczasowych świadczeń zdrowotnych, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości. Powiat Łańcucki wnosił o odrzucenie skargi wobec nieposiadania przez D.S. legitymacji do wniesienia lub o oddalenie, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził, iż jest ona dopuszczalna jako wniesiona z zachowaniem trybu – wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz terminu, natomiast jeżeli idzie o naruszenie interesu prawnego D.S., Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2006 r. II OSK 1279/06, wyjaśniając iż przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, o zakładach opieki zdrowotnej, o finansowaniu świadczeń zdrowotnych nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego, o czym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zaskarżona uchwała zawiera regulacje dotyczące formy wykonywania zadań w zakresie ochrony zdrowia, zatem nie kształtuje praw i obowiązków skarżącej, jak też nie pozbawia jej uprawnień. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła D.S., reprezentowana przez adwokata z urzędu, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie od ponownego rozpoznania. W skardze zarzuciła: 1) naruszenie art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), dalej "u.s.p.", w wyniku ustalenia, że skarżąca nie ma interesu prawnego w toczącym się postępowaniu; 2) ustalenie, że zaskarżona uchwała w sprawie zawiązania przez Powiat Łańcucki spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą "[...] Sp. z o.o." zawiera regulacje dotyczące formy wykonywania zadań przez powiat w zakresie promocji i ochrony zdrowia, a zatem nie kształtuje praw i obowiązków skarżącej jak też nie pozbawia jej uprawnień – co jest sprzeczne z podstawą prawną przekształcenia, a to art. 43 ustawy o ZOZ-ach; 3) przyjęcie dla oceny interesu prawnego skarżącej jedynie art. 87 u.s.p. bez powiązania z art. 43 ustawy o Zakładach Opieki Zdrowotnej, z którego to przepisu wynika konieczność zapewnienia opieki zdrowotnej na tym samym poziomie co dotychczas, a więc mówi o uprawnieniu osób objętych opieką zdrowotną likwidowanego Publicznego Zakłady Opieki Zdrowotnej; 4) przyjęcie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sytuacji, gdy jest ona mieszkańcem Powiatu Łańcuckiego i była objęta opieką zdrowotną zlikwidowanego Szpitala Powiatowego w Łańcucie, który był jedyną taką placówką w powiecie; 5) naruszenie art. 68 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w wyniku ustalenia, że brak interesu prawnego skarżącej gdy prawo dostępu do opieki zdrowotnej wynika z tego przepisu, a powołana Spółka ma ten cel realizować. Powiat Łańcucki wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, jako wniesionej przeciwko Radzie Powiatu Łańcuckiego, który nie ma zdolności sądowej lub o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Podstawy skargi kasacyjnej wskazuje art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", wymieniając ich dwie: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Odpowiadające temu przepisowi przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej polega na wskazaniu zarówno przepisu aktu prawnego, z którego przepis pochodzi, jak i charakteru naruszenia. Podstawy skargi kasacyjnej wniesionej przez D.S. są skonstruowane w sposób w dużej mierze nieodpowiadający temu przepisowi. Przytoczono w nich bowiem przepisy prawa i akty prawne (jakkolwiek w sposób niezbyt precyzyjny), jednak nie wiadomo czy przepisy te przytoczono jako zarzuty naruszenia prawa materialnego czy procesowego, ani też jaki charakter ma naruszenie wskazanych przepisów. Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że jednym z elementów skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie, zatem uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej może być ew. traktowane jako ich uzupełnienie. Jednak i z uzasadnienia skargi nie można wyczytać o jakie prawo i jaki charakter jego naruszenia chodzi w skardze kasacyjnej. Z mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność to Sąd może rozpoznać sprawę tylko w takich ramach, jakie zakreślają zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd, będąc związany granicami skargi nie może zatem ich poprawiać, uzupełniać lub domyślać się o jakie zarzuty chodzi. Właściwemu sformułowaniu skargi kasacyjnej służy konieczność sporządzania jej przez fachowego pełnomocnika strony. W niniejszej sprawie pełnomocnik z urzędu sporządził skargę w sposób dość niefrasobliwy. Już z tego względu należało uznać zarzuty skargi za nieusprawiedliwione. Zakładając jednak, że w skardze kasacyjnej idzie o naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to należy zgodzić się z zaskarżonym wyrokiem. Należy bowiem podzielić, tak jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 24 listopada 2006 r. II OSK 1274/06, który również odnosi się do legitymacji w sprawie skargi na uchwałę rady powiatu w sprawie utworzenia spółki akcyjnej Centrum Zdrowia. Rozważając legitymację do zaskarżenia uchwał powiatu na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), Naczelny Sąd stwierdził: "Przepis ten różnicuje legitymację powiatów do zaskarżenia uchwały z uwagi na ochronę określonych wartości. Dla ochrony interesu publicznego legitymację posiada organ nadzoru, dla ochrony interesu prawnego lub uprawnienia, legitymację ma każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podstawą ustalenia interesu prawnego lub uprawnienia mogą być tylko przepisy prawa. Interes prawny (uprawnienie) to interes chroniony przepisami prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie)". Uchwała zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu przez D.S. dotyczy formy organizacyjnej w jakiej wykonywane mają być przez Powiat Łańcucki zadania ochrony zdrowia. Ta uchwała interesu prawnego skarżącej, scharakteryzowanego jak wyżej, nie dotyka. Nie kształtuje bowiem ani jej praw, ani obowiązków, ani nie pozbawia posiadanych uprawnień. Nie można zatem uznać, że Wojewódzki Sąd nie miał podstaw do oddalenia skargi. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.