I OSK 1602/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Andrzej Irla Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K., A. M. i L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 546/09 w sprawie ze skargi K. K., A. M. i L. K. na decyzję Minister Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 546/09, oddalający skargę K. K., A. M. i L. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: W dniu [...] marca 1992 r. K. K. - następca prawny M. M. wystąpiła do Urzędu Miasta i Gminy Z. z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w Z., przy ul. [...], oznaczonej jako dawna działka nr [...] o pow. [...] ha. Następnie pismami z dnia [...] kwietnia 2005 r., [...] maja 2005 r. i [...] maja 2005 r. spadkobiercy wnioskodawczyni (tj. K. K., A. M. i L. K.) zwrócili się do Starosty Wołomińskiego o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Starosta Wołomiński decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] umorzył wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe, a Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. K. K., A. M. i L. K. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2006 r., zarzucając, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wojewody Mazowieckiego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. Minister Infrastruktury wskazał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymywała w mocy decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] lipca 2005 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Minister Infrastruktury zaznaczył, że w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone przed starostą zostało umorzone, bowiem nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie art. 34 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r., Nr 13, poz. 87), tj. w drodze przedawnienia (zasiedzenia), która jest instytucją prawa cywilnego. Organ podkreślił, że kwestie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, tj. takich które przeszły na własność Skarbu Państwa w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych regulują przepisy art. 136 - 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do art. 216 powołanej ustawy przepisy rozdziału 6 Działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie enumeratywnie wymienionych w tym przepisie ustaw. W katalogu tym nie zamieszczono dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Z uwagi na brak przepisu prawa materialnego, upoważniającego organ administracji do orzekania co do istoty sprawy, postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę Wołomińskiego, dotyczące zwrotu przedmiotowej nieruchomości, było bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Organ nadzoru dokonując oceny legalności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] lipca 2005 r., uznał że decyzje te nie są obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Infrastruktury podkreślił jednocześnie, że dla oceny zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia podnoszony zarzut wydania decyzji w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, tj. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1963 r. (sygn. akt [...]), które w postanowieniu tego Sądu z dnia [...] listopada 2005 r. zostało uznane za nieistniejące. Organ uznał, że nawet bowiem, gdyby przedmiotowa nieruchomość nie przeszła na Skarb Państwa w trybie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, to nie można uznać, że została wywłaszczona lub nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie jednej z ustaw wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomości. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie została bowiem wydana decyzja wywłaszczeniowa, ani też żadna inna decyzja administracyjna skutkująca odjęciem prawa własności. Nie została też zawarta umowa sprzedaży tej nieruchomości w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ zaznaczył, że postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości jest postępowaniem odrębnym, w którym nie dokonuje się oceny przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a jedynie bada ustawowe przesłanki zwrotu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. K., A. M. i L. K. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 105 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, a także błędne ustalenie stanu faktycznego na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1963 r., które postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. zostało uznane za nieistniejące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 546/09 oddalił skargę K. K., A. M. i L. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], uznając że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi są chybione. Sąd I instancji wskazał jako okoliczność bezsporną, że nieruchomość należąca do M. M. nie została przejęta na podstawie aktu administracyjnego. Wobec tego rozpoznawanie wniosku następców prawnych M. M. o zwrot przejętej nieruchomości nie mogło nastąpić w ramach postępowania administracyjnego. W takim postępowaniu możliwe byłoby rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jedynie w wypadku, gdyby nieruchomość przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu administracyjnego, i to opartego na przepisach ustaw wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunki te nie zostały spełnione w odniesieniu do nieruchomości położonej w Z., przy ul. [...], oznaczonej jako dawna działka nr [...] o pow. [...] ha. Sąd uznał więc, że decyzja Starosty Wołomińskiego z dnia [...] lipca 2005 r. znajduje oparcie w art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi podstawę prawną umorzenia postępowania także wtedy, kiedy postępowanie administracyjne było od początku bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury nie uchybił prawu odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2006 r., a w szczególności nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. szczegółowo uzasadnił podstawy rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzorczym. Sąd ponadto wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na podstawie art. 34 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1963 r. Orzeczenie to stanowiło podstawę ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej prowadzonej pod nazwą [...]. Sprawa o zwrot nieruchomości przejętej na podstawie wymienionego dekretu pozostaje w wyłącznej kognicji sądów powszechnych. Również jedynie w ramach postępowania przed sądem powszechnym może być usunięta ewentualna niezgodność między stanem prawnym przedmiotowej nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, a także nastąpić przesądzenie czy sprawa prowadzona w Sądzie Rejonowym w W. (sygn. akt [...]), została prawomocnie zakończona postanowieniem z dnia [...] grudnia 1963 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. K., A. M. i L. K. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego w postaci: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i nie uznanie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, - art. 105 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego, - art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że sprawa objęta skargą nie ma charakteru sprawy administracyjnej i w związku z tym jej rozstrzygnięcie nie może nastąpić w ramach postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość została przekazana na rzecz Skarbu Państwa postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1963 r. o stwierdzeniu zasiedzenia po M. M. Powyższe orzeczenie na którym opierały się obie zaskarżone decyzje zostało postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 2005 r. uznane za nieistniejące. W związku z tym przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w sposób niewłaściwy. Przewodniczący Osiedlowej Rady Narodowej w Z. pismem z dnia [...] lutego 1960 r. poinformował M. M., iż po zakończeniu działań wojennych jej działka została uznana za mienie opuszczone i wraz z budynkiem przekazana repatriantowi J. F. Skarżący podnieśli, że organ informując o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości dokonał bezpodstawnego wywłaszczenia M. M. Oznacza to, że spadkobiercy są uprawnieni do wystąpienia z wnioskiem o zwrot bezpodstawnie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ani organy, ani Sąd nie odnieśli się do twierdzeń skarżących zawartych w poprzednich odwołaniach, że postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1963 r. ma charakter wtórny do wcześniejszej decyzji organu z roku 1960 na mocy której właścicielka została wywłaszczona. Z korespondencji organu z roku 1960 wynika w sposób jednoznaczny, że organ miał kontakt z właścicielką przedmiotowej nieruchomości i dalej traktował ją jak właścicielkę (pismem z dnia [...] lutego 1960 r. została wezwana do opłacenia podatków). Tej argumentacji nie rozważyły organy administracji publicznej, ani też Sąd orzekający który wydał zaskarżone orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez K. K., A. K. i L. K. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 546/09, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie podlega uwzględnieniu. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się przede wszystkim do naruszenia prawa materialnego, tj. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, oraz art. 105 k.p.a. przez uznanie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, nie można uznać za trafny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. poddana kontroli przez Sąd pierwszej instancji zapadła po przeprowadzeniu postępowania w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem sprawy nie było zbadanie zgodności z prawem decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym, którą umorzono postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, lecz decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym, w którym organ nadzorczy badał jedynie, czy kwestionowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stosował prawo materialne w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności. Należy przypomnieć, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zatem celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia nowe postępowanie, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Tym samym również Sąd pierwszej instancji jedynie winien ocenić, czy orzekające w postępowaniu nieważnościowym organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły, bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. nie uchybił prawu odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Infrastruktury uznał mianowicie, że przy umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek A. M., K. K. i L. K. w sprawie zwrotu nieruchomości, nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] lipca 2005 r. nr 231/2005, wydaną na podstawie art. 105 k.p.a. Przepis art. 105 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania decyzji o umorzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Postępowanie o zwrot nieruchomości zostało przez starostę umorzone, ponieważ nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 34 ust. 1 lit. a i b dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87) tj. w drodze przedawnienia (zasiedzenia), a więc w tej sprawie nie mogły mieć zastosowanie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Minister Infrastruktury trafnie wskazał, że nawet w przypadku braku takiej podstawy przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, przepisy te nie miałyby zastosowania w tej sprawie w świetle art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, postępowanie administracyjne o zwrot może toczyć się jedynie w stosunku do nieruchomości, co do których zapadła decyzja administracyjna o wywłaszczeniu, a także takich, o których mowa w art. 216 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie została wydana decyzja o wywłaszczeniu tej nieruchomości, a przywołane przez skarżących pismo Przewodniczącego Prezydium Osiedlowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] lutego 1960 r. nie jest decyzją lecz wyłącznie informacją o uznaniu tej nieruchomości za mienie opuszczone. Natomiast stwierdzenie przejścia własności na Skarb Państwa jako mienia opuszczonego zostało dokonane postanowieniem sądowym wydanym dnia [...] grudnia 1963 r. Późniejsze uznanie tego postanowienia za nieistniejące nie ma znaczenia w sprawie o zwrot nieruchomości w trybie administracyjnym, co trafnie podkreślił Sąd I instancji. Przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa przypadki, w których nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie w drodze decyzji o wywłaszczeniu, a co do których pomimo to mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 dział III ustawy tj. przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej. Wyliczenie w nim ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych. Wśród wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami aktów prawnych brak jest dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87), który został powołany w postanowieniu Sądu Rejonowego w W. Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 1963 r. sygn. akt [...]. Wobec takiego stanu rzeczy, prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż Minister Infrastruktury zasadnie uznał, że przy wydaniu decyzji Starosty Wołomińskiego i Wojewody Mazowieckiego nie doszło do rażącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie można było żądać zwrotu tej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na brak przepisu prawa materialnego umożliwiającemu organowi orzekania co do istoty sprawy, postępowanie prowadzone w sprawie zwrotu nieruchomości stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu, a zatem nie można mówić, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, w sprawie tej Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił kwestię odmowy przez organ nadzoru stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości i zasadnie oddalił skargę. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.